II SA/Ol 80/12

Dnia 23 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2012 roku sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie statusu bezrobotnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]"2011r. Starosta orzekł o uznaniu D. Z. za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2011r. Decyzją z dnia "[...]"r. Marszałek Województwa przyznał D. Z. prawo do zasiłku od dnia 11 lutego 2011r. w wysokości 742,10 zł brutto miesięcznie w okresie pierwszych trzech miesięcy, oraz w wysokości 582,70 brutto miesięcznie w okresie kolejnych miesięcy posiadania prawa do zasiłku. Orzeczono, że świadczenie przysługuje na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy. W dniu 12 lipca 2011r. D. Z. zawiadomił organ zatrudnienia o podjęciu z tym dniem zatrudnienia z własnej inicjatywy i wniósł o wypłatę dodatku aktywizacyjnego, zgodnie z art. 48 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. W związku z tym, decyzją z dnia "[...]" 2011r. Starosta orzekł o utracie przez D. Z. statusu osoby bezrobotnej z dniem 12 lipca 2011r. i utracie z tym dniem prawa do zasiłku. Odrębną decyzją z dnia "[...]" 2011r. Starosta przyznał D. Z. z dniem 12 lipca 2011r. prawo do dodatku aktywizacyjnego w wysokości 380,70 zł brutto miesięcznie. Jednocześnie kolejną decyzją datowaną także na dzień "[...]" 2011r. organ zatrudnienia orzekł o utracie prawa do dodatku aktywizacyjnego z dniem 27 lipca 2011r. Postanowieniem z dnia "[...]" 2011r. Starosta, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 5, art. 149 § 1 i 2 oraz art. 150 Kpa, wznowił z urzędu postępowanie w sprawach zakończonych wydanymi przez siebie wskazanymi, ostatecznymi decyzjami. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 14 listopada 2011r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynął prawomocny wyrok Sądu Rejonowego z dnia 17 października 2011r., sygn. akt "[...]", z którego wynika, że D. Z. w okresie od grudnia 2010r. do czerwca 2011r. w L. prowadził działalność gospodarczą bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Organ uznał w związku z tym, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne, istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jednocześnie tego samego dnia, tj. "[...]" 2011r. Starosta rozstrzygnął o uchyleniu wydanych przez siebie czterech wskazanych decyzji: z dnia "[...]" oraz orzekł o odmowie uznania D. Z. za osobę bezrobotną z dniem 3 lutego 2011r. W motywach wydanej decyzji organ, powołując się na wymieniony wyrok, wskazał, że D. Z. nie spełnia warunków do uznania za osobę bezrobotna z dniem 3 lutego 2011r., gdyż w tym dniu prowadził działalność gospodarczą. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy bezrobotnym jest osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Organ zauważył, że wydane kolejne decyzje, których podstawą był status osoby bezrobotnej należało również uchylić jako decyzje bezprzedmiotowe, gdyż dotyczyć one mogą jedynie osoby posiadającej status bezrobotnego. W dniu 21 listopada 2011r. do Powiatowego Urzędu Pracy wpłynęło odwołanie D. Z. od decyzji z dnia "[...]" 2011r., który wnosił o jej zmianę w części, poprzez ustalenie, że nie posiadał statusu bezrobotnego jedynie w okresie od 15 czerwca do 11 lipca 2011r. Wyjaśnił, że wyrok Sądu Rejonowego w sprawie "[...]" oparty został na błędnym ustaleniu, na skutek błędu policjanta wnioskującego o ukaranie. Wskazał, że wyroku tego nie otrzymał osobiście, dlatego się on uprawomocnił. Podał, iż faktycznie prowadził działalność gospodarczą od 15 czerwca 2011r. i za ten okres pobrał nienależnie zasiłek, który następnie zwrócił, co wynika z akt sprawy Prokuratury Rejonowej Ds. "[...]". W postępowaniu tym dobrowolnie poddał się karze. Wniósł o zażądanie stosownych informacji w tej sprawie. W dniu 22 listopada organ I instancji przesłuchał D. Z. w charakterze świadka na okoliczność złożonego odwołania. Strona przyznała, że prowadziła działalność gospodarczą bez dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Zaprzeczyła jednak, aby działalność ta miała charakter ciągły. D. Z. podał, że wykonywał tylko dwie roboty, jedną w grudniu 2010r. i drugą w czerwcu 2011r. Ponadto organ I instancji zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji o udzielenie informacji o ilości prowadzonych postępowań przeciwko wymienionemu dotyczących prowadzenia przez niego działalności gospodarczej oraz wskazanie, czy wykonywanie działalności gospodarczej miało charakter ciągły, czy też dotyczy odrębnie grudnia i czerwca 2011r. W odpowiedzi pismem z dnia 24 listopada 2011r. Komendant Komisariatu Policji poinformował organ zatrudnienia o dwóch postępowaniach prowadzonych przeciwko wymienionemu. Pierwsze o wyłudzenie w ramach czynu ciągłego zasiłku dla bezrobotnych i dodatku aktywizacyjnego w okresie od 15 czerwca do 11 lipca 2011r., , tj. o czyn z art. 286 § 1 i 3 kk w zw. z art. 12 k.k., w której został skierowany akt oskarżenia. Drugie postępowanie o wykroczenie z art. 601 § 1 kw, w której zapadł wyrok Sądu Rejonowego w sprawie o sygnaturze "[...]". Komendant nie wskazał okoliczności faktycznych przypisanego wykroczenia. W dniu 24 listopada 2011r. Starosta przekazał odwołanie do rozpatrzenia Wojewodzie, który decyzją z dnia "[...]" 2011r., nr "[...]", orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy powołał się na prawomocność wyroku Sądu Rejonowego z dnia 17 października 2011r., podkreślając, że na jego mocy odwołujący został uznany winnym popełnienia wykroczenia z art. 601 § 1 k.w., tj. prowadzenia działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej w okresie od grudnia 2010r. do czerwca 2011r. Organ stwierdził, że wyrok ten stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, korzystając z domniemania zgodności z prawdą. Podniesiono, że domniemanie to może zostać obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). W związku z tym organ zauważył, że odwołujący nie podważył skutecznie prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym tegoż wyroku, gdyż nie wskazał przeciwdowodu przemawiającego za słusznością jego twierdzeń. Zaznaczono, że strona zeznała, iż prowadziła działalność gospodarczą bez wymaganego wpisu, w tym m.in. w grudniu 2010r. Okoliczność ta, w ocenie organu, wobec braku jakiegokolwiek dowodu pozwalającego jednoznacznie stwierdzić zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej przed dniem 3 lutego 2011r., przemawia za trafnością przyjętego przez organ I instancji wniosku o niemożności zarejestrowania odwołującego jako osoby bezrobotnej z tym dniem. Wojewoda zaznaczył, że podnoszony przez skarżącego faktyczny okres prowadzenia działalności od 15 czerwca 2011r. do 11 lipca 2011r. i przedłożone na tę okoliczność dokumenty z postępowania przygotowawczego, dotyczą innego postępowania, tj. o czyn z art. 286 § 1 k.k., i obejmują działanie skarżącego po uzyskaniu statusu bezrobotnego, a nade wszystko, nie pozwalają na ustalenie od kiedy skarżący faktycznie prowadził działalność gospodarczą. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze D. Z. wniósł o uchylenie decyzji organu II instancji i uwzględnienie jego odwołania z dnia 21 listopada 2011r. Podniósł, że w odwoływaniu wskazywał na błąd funkcjonariusza Policji co do okresu popełnienia wykroczenia. Podał, że ten sam policjant prowadził przeciwko niemu następne postępowanie przygotowawcze w sprawie "[...]", gdzie prawidłowo ustalił okres, w którym pracował od 15 maja 2011r. do 11 lipca 2011r. Skarżący przyznał, że za ten okres pobrał nienależnie zasiłek, który też zwrócił. Udokumentował, że w sprawie tej zapadł wyrok w dniu 16 grudnia 2011r. Skarżący stwierdził, iż pierwszy wyrok z dnia 17 października 2011r. zapadł na skutek błędu. Zauważył, że na mocy art. 11 kpc wyrok ten nie wiązał organów orzekających. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że na podstawie wyników postępowania karnego, prowadzonego przeciwko skarżącemu o przestępstwo z art. 286 § 1 i § 3 k.k., zakończonego wyrokiem Sądu Rejonowego Wydział II Karny z dnia 16.12.2011 r., nie sposób ustalić, od kiedy skarżący prowadził działalność gospodarczą, a co za tym idzie, nie sposób ustalić okoliczności, czy powinien być zarejestrowany jako osoba bezrobotna w PUP z dniem 03.02.2011 r. Zdaniem organu odpowiedź na to pytanie daje dopiero sentencja wyroku Sądu Rejonowego z dnia 17.10.2011 r., sygn. akt "[...]", orzekającego w stosunku do skarżącego karę grzywny za popełnienie wykroczenia z art. 601 § 1 k.w., tj. prowadzenia działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej od grudnia 2010 r. do czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm. - zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonej decyzji gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Badając legalność wydanych w trybie wznowieniowym decyzji organu I i II instancji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna z powodu dostrzeżonych uchybień procesowych. Istotne zastrzeżenia budzą w szczególności, w świetle reguł postępowania administracyjnego, ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji, a raczej ich brak, uniemożliwiające Sądowi ocenę prawidłowości uchylenia ostatecznej decyzji o uznaniu skarżącego za bezrobotnego z dniem 3 lutego 2011r. i odmowy przyznania mu tego statusu z tym dniem. Organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, szczególnie w świetle podnoszonych przez skarżącego okoliczności, jak i przedłożonych przez niego dokumentów, czy rzeczywiście w dniu rejestracji wykonywał pracę zarobkową. Stwierdzenie spełnienia tej negatywnej przesłanki dyskwalifikowałoby skarżącego do nabycia statusu bezrobotnego z tym dniem, zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U z 2008r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), wymagającego od osoby bezrobotnej braku zatrudnienia i niewykonywania innej pracy zarobkowej. Powoływany przez organy wyrok skazujący za wykroczenie w ogóle tego zagadnienia nie wyjaśnia. Nie mógł stanowić zatem jedynego dowodu w sprawie. Wyrok ten (z dnia 17 października 2011r.) niewątpliwie stanowi dokument urzędowy, ale przesądza jedynie o winie skarżącego, nie zaś o okolicznościach popełnienia wykroczenia. Wyroku tego skarżący nie kwestionował, a wiec nie zawiera on uzasadnienia. Nie wiadomo zatem na jakich dowodach oparto ustalenie, że skarżący w sposób ciągły prowadził niezarejestrowaną działalność gospodarczą od grudnia 2010r. do czerwca 2011r. W szczególności jaki charakter miała ta działalność i czy rzeczywiście w dacie rejestracji wykonywał pracę zarobkową. Ponadto organy pominęły zupełnie, że prowadząc postępowanie administracyjne obowiązane były przestrzegać naczelnej zasady Kodeksu postępowania administracyjnego ukonstytuowanej w art. 7, a następnie skonkretyzowanej w art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r. Nr 98, poz.1071, dalej jako kpa) – zasady prawdy materialnej (zgodnej z rzeczywistością) i we własnym zakresie przeprowadzić w sposób wyczerpujący postępowanie wyjaśniające oraz zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na poczynienie swobodnych ustaleń niezbędnych do realizacji normy prawa materialnego mającej zastosowanie w rozstrzyganej sprawie. Organ I instancji zaś przed wydaniem decyzji nawet nie starał się poznać stanowiska strony, czym naruszył art. 10 § 1 kpa. Tego samego dnia bowiem wszczął postępowanie wznowieniowe i wydał decyzję odmawiającą uznania skarżącego za bezrobotnego z dniem 3 lutego 2011r. Dopiero po wniesieniu przez skarżącego odwołania organ I instancji podjął czynności wyjaśniające, przesłuchując stronę i zwracając się do Policji o informacje w sprawie prowadzonych przeciwko skarżącemu postępowań. Działanie takie było ewidentnie spóźnione i oczywiście wadliwe, gdyż jedynym uprawnieniem organu I instancji po wniesieniu odwołania jest jego uwzględnienie w całości w terminie 7 dni lub jego przekazanie organowi II w celu ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 132 § 1 i art. 133 kpa). Organ II instancji natomiast niezasadnie przyjął, że to na skarżącym ciążył obowiązek dowodzenia i, że nie podważył on ustalenia, iż w dacie rejestracji nie prowadził faktycznie działalności gospodarczej. Podnieść należy ponownie, iż jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Zgodnie z tym przepisem organy administracji mają obowiązek z urzędu lub na wniosek stron podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Istota zasady prawdy obiektywnej sprowadza się do zapewnienia organowi prowadzącemu postępowanie możliwość badania stanu faktycznego sprawy i do swobodnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także art. 80 kpa, umożliwiający organowi administracji publicznej dokonywanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W związku z tym organ administracji publicznej rozpatrując materiał dowodowy, nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu. Może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Unormowania te wskazują jednoznacznie, że organ administracji publicznej powinien najpierw ustalić w oparciu o przepisy prawa materialnego zakres wymaganego postępowania wyjaśniającego, w tym jakie okoliczności musi ustalić i w jaki sposób. Następnie zgromadzić materiał dowodowy, który pozwoli poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organ obowiązany jest zająć stanowisko i dokonać oceny okoliczności i argumentów podnoszonych przez stronę, kierując się wiedzą, zasadami logiki i doświadczenia życiowego. W rozpatrywanym przypadku skarżący podnosił, że wykonywał dwie prace: jedną w grudniu 2010r. i drugą w czerwcu 2011r. Zaprzeczył, aby pomiędzy tymi miesiącami prowadził działalność gospodarczą w sposób ciągły. Wywodził, że przyjęty przez Sąd Rejonowy opis przypisanego mu wykroczenia jest błędny, na dowód czego przedłożył dokumenty z prowadzonego przeciwko niemu kolejnego karnego postępowania przygotowawczego, w którym jak twierdzi, prawidłowo przyjęto, że wykonywał pracę zarobkową od 15 czerwca 2011r. Wbrew stanowisku organu II instancji argumentacja ta ma sens, podważając pośrednio fakt wykonywania przez skarżącego pracy zarobkowej w dniu 3 lutego 2011r., czyli w dacie rejestracji. Skoro bowiem uwzględnimy, że skarżącemu przyznano zasiłek dla bezrobotnych od dnia 11 lutego 2011r., to dlaczego organy ścigania uznały, że dopiero od 15 czerwca 2011r. skarżący pobrał nienależnie zasiłek dla bezrobotnych. Z opisu czynu, którym organ odwoławczy dysponował, wynika, że wykonywał on prace remontowe od 15 czerwca 2011r. Wydany ostatecznie wyrok karny z dnia 16 grudnia 2011r. koresponduje z podnoszonym konsekwentnie przez skarżącego twierdzeniem, że wykonywał dwie odrębne prace, w znacznych odstępach czasu. Reasumując, stwierdzić należy, że organy obu instancji nie wykazały, że w dniu rejestracji, tj. 3 lutego 2011r. skarżącemu nie przysługiwał status bezrobotnego. Brak jest ustaleń pozwalających przyjąć, że wykonywał on wówczas pracę zarobkową. Dla oceny tego zagadnienia pomocne mogą być materiały dowodowe zgromadzone w postępowaniach prowadzonych przez organy ścigania, o których odpisy organ zatrudnienia może się zwrócić do Sądu Rejonowego w Iławie lub do skarżącego. Niepodjęcie przez organy orzekające czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mających istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie przepisów prawa procesowego, co w konsekwencji obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. Powyższe oznacza, że organy zobligowane są ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające we wskazanym zakresie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.