II SA/Ol 80/15

Dnia 19 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2015 roku sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zameldowania - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewoda działając na podstawie art. 50 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm. – dalej jako ustawa o ewidencji ) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.Kodekspostępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej jako k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania K. S. od decyzji Wójta Gminy "[...]" Nr "[...]" z dnia "[...]" orzekającej o zameldowaniu E. D. S. na pobyt stały w miejscowości "[...]", gm. "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zakwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z "[...]" Wójt Gminy "[...]" orzekł o zameldowaniu E. D. S. na pobyt stały w miejscowości "[...]", gm. "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść dowodów zgromadzonych w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, tj. zeznań T. L., B. G., A. P. oraz stron. Wyjaśnił, iż zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu, nie ma natomiast wpływu na jakiekolwiek prawa do lokalu. W przedmiotowej sprawie ustalono, że E. D. S. przebywa w spornym lokalu od kilkunastu lat, zamieszkując w nim wspólnie ze schorowanym mężem. Fakt ten potwierdzają właściciele lokalu, tj. K. i K. S., którzy jednak nie wyrażają zgody na jej zameldowanie, twierdząc, iż ww. jest osobą nadużywającą alkoholu oraz konfliktową. W związku z powyższym zdaniem organu pierwszej instancji, należało stwierdzić, że zostały spełnione przesłanki z art. 47 ust. 2 w zw. z art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych uzasadniające wydanie decyzji administracyjnej o zameldowaniu na pobyt stały E. D. S. pod wskazanym adresem. W odwołaniu od powyższej decyzji K. S. podniósł, że nie wyraża zgody na stałe zameldowanie E. D. S. w lokalu mieszkalnym w miejscowości "[...]". Podał, że E. D. S. zniszczyła przedmiotowe mieszkanie doprowadzając do jego zagrzybienia. Wyjaśnił również, iż zainteresowana od samego początku kiedy tylko zamieszkała u jego ojca, który przepisał mu przedmiotowy lokal w zamian za dożywocie, naciskała aby w lokalu tym ją zameldować. Kiedy jej odmówiono zaczęła "ciągać właścicieli po sądach". Ponadto zaprzeczył jakoby zainteresowana miała przez te lata opiekować się T. S. ponieważ w tym czasie tylko częściowo przebywała pod wskazanym adresem, przede wszystkim wtedy kiedy jego ojciec dostawał rentę. Wskazał, iż korzystniejszym rozwiązaniem w zaistniałej sytuacji byłoby zameldowanie E. D. S. tylko na pobyt czasowy, tj. do chwili śmierci ojca. Ponadto zarzucił organowi pierwszej instancji, iż nie przeprowadził oględzin spornego lokalu bez zapowiedzi, tylko dał możliwość przygotowania się do nich przez E. D. S. Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania K. S., decyzją z dnia "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie – przytoczywszy treść regulacji ustawowych – wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy E. D. S. wniosła o zameldowanie w lokalu w miejscowości "[...]", gm. "[...]", składając w dniu "[...]" do Wójta Gminy "[...]" pisemny wniosek wraz z uzasadnieniem. Powyższy wniosek został potraktowany przez organ jako zgłoszenie meldunkowe i stanowił podstawę wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie zameldowania. E. D. S. nie złożyła jednak wówczas odpowiedniego druku meldunkowego "zgłoszenia pobytu stałego", a czynności tej dokonała w dniu "[...]" po wezwaniu do uzupełnienia braków podania. Dalej organ podniósł, że przy rozpatrywaniu sprawy o zameldowanie E. D. S. w lokalu w miejscowości "[...]" organ meldunkowy przesłuchał strony postępowania oraz świadków, przeprowadził oględziny spornego lokalu, a także wystąpił do Komendy Powiatowej Policji w "[...]" z zapytaniami dotyczącymi zgłaszanych w lokalu interwencji oraz utrudnień w dostępie do niego. Do postępowania został również załączony szereg innych dokumentów, które były pomocne w ustaleniu stanu faktycznego sprawy i które potwierdziły, że w rodzinie istnieje konflikt na tle majątkowym. Wojewoda wskazał, że zgromadzone przez organ pierwszej instancji dowody bez wątpienia potwierdzają, że E. D. S. zamieszkuje w miejscowości "[...]", a pobyt ten ma charakter pobytu stałego. Zarówno przesłuchani w sprawie świadkowie, jak i załączone do akt postępowania dokumenty dowodzą, iż sporny lokal jest miejscem, w którym E. D. S. wykonuje podstawowe czynności życiowe i koncentruje sprawy osobiste oraz majątkowe. W przedmiotowym lokalu strona odbiera kierowaną do niej korespondencję oraz posiada swoje rzeczy osobiste. Wojewoda podkreślił, iż podstawę do zameldowania na pobyt stały stanowi faktyczne zamieszkanie w lokalu i zamiar pobytu stałego w tym lokalu. Zamieszkanie (pobyt stały) w danym lokalu ma miejsce wtedy, gdy osoba wykorzystuje ten lokal jako miejsce skoncentrowania osobistych i majątkowych interesów oraz realizuje w nim najistotniejsze życiowe potrzeby, tzn. pojawia się w nim stale, a nie tylko okazjonalnie, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, spędza większą część czasu wolnego, przechowuje wszystkie, czy też większość swoich rzeczy osobistych, przyjmuje wizyty, odbiera korespondencje, itp. Zatem pobyt stały w danym lokalu oznacza występowanie zespołu powtarzalnych zachowań i czynności wykonywanych przez daną osobę, potwierdzających istnienie pomiędzy tą osobą, a lokalem różnorodnych więzi. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, nie zaś prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Organ meldunkowy nie rejestruje również danych o uprawnieniu osoby zgłaszającej pobyt do przebywania w lokalu, gdyż informacje te nie są gromadzone w zbiorach ewidencji ludności. Oznacza to, iż sprzeciw właścicieli lokalu na zameldowanie zgłaszającego pobyt nie ma tutaj znaczenia. Obecnie obowiązujące przepisy nie uzależniają bowiem zameldowania od uzyskania zgody właściciela nieruchomości oraz nie oceniają i nie biorą pod uwagę legalności pobytu w lokalu zgłaszającego dane. Podniósł, iż w niniejszej sprawie nie jest istotna okoliczność, że właściciele nieruchomości nie wyrażają zgody na zameldowanie E. D. S. w miejscowości "[...]", pomimo że nie zaprzeczają, że znany jest im fakt pobytu ww. w spornym lokalu. Zameldowanie nie jest bowiem uzależnione od woli właścicieli nieruchomości, a od rzeczywistego pobytu osoby w lokalu. Z kolei powoływany przez odwołującego się argument zniszczenia spornego lokalu poprzez jego zagrzybienie czy też wskazywanie na konfliktową naturę zainteresowanej nie stanowi podstawy do odmowy zameldowania E. D. S. Konkludując stwierdził, iż zgodnie z treścią art. 79 § 1 k.p.a. organ meldunkowy ma obowiązek powiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem, bowiem strona ma prawo brać udział w przeprowadzaniu dowodu. W związku z powyższym przeprowadzenie dowodu bez wcześniejszego zawiadomienia strony stanowiłoby naruszenie przepisów procedury postępowania administracyjnego, a co za tym idzie naruszenie praw strony dotyczących jej czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Dodał, że właścicielom nieruchomości przysługuje droga prawna o eksmisję z lokalu osób, które przebywają w nim wbrew ich woli. Do czasu jednak skutecznego usunięcia osoby z lokalu nie istnieją podstawy do przyjęcia, iż zgłoszony pobyt stały jest nieprawidłowy, czy tez nieważny. Na powyższa decyzję Wojewody skargę do tut. Sądu wywiódł K. S. W uzasadnieniu skargi w całości podtrzymał argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Podkreślił ponadto, że nie wyraził zgody na zameldowanie na pobyt stały E. D. S. w miejscowości "[...]". W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie wykazała, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy obowiązującej w dacie orzekania przez Wojewodę ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. W myśl art. 10 ust. 1 ww. ustawy osoba przebywająca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązana zameldować się w miejscu pobytu stałego trwającego ponad 3 miesiące najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Pobytem stałym w świetle art. 6 ust. 1 ustawy jest zamieszkiwanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Powyższe wskazuje zatem, iż czynność zameldowania na pobyt stały związana jest z wystąpieniem dwóch przesłanek, tj. przebywaniem w miejscu stałego pobytu oraz zamiarem stałego w nim przebywania. Jednocześnie zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu – art. 10 ust. 2 ustawy. Ponieważ ewidencja ludności służąca rejestrowaniu pobytu ma charakter wyłącznie porządkowy, co oznacza, że zameldowanie nie jest związane z rozstrzyganiem uprawnień do lokalu, ani tym samym prawa do przebywania w nim. Tym samym celem postępowania o zameldowanie jest odzwierciedlenie faktu przebywania (stałego lub czasowego) osoby w oznaczonym miejscu, a więc zapewnienie zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a wpisem figurującym w ewidencji ludności. Uwzględniając cel, jakiemu służy obowiązek zameldowania się na pobyt stały, ustawodawca wprowadził warunek przedstawienia potwierdzenia pobytu w lokalu jako okoliczności faktycznej. Zameldowanie w formie czynności materialno-technicznej jest jednym ze sposobów dokonania zameldowania. Jest to sposób uproszczony. Stosownie do art. 47 ust.1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, dokonanie czynności materialno-technicznej zameldowania na pobyt stały przez zarejestrowanie danych dotyczących osoby i miejsca pobytu, może nastąpić jedynie na podstawie poprawnie i kompletnie wypełnionego zgłoszenia, zawierającego podpis właściciela lub innego podmiotu dysponującego tytułem prawnym do lokalu. O zameldowaniu w tej formie organ administracji publicznej może orzec zatem, o ile osoba posiadająca tytuł prawny do lokalu złoży prawdziwe oświadczenie, iż osoba, która ma być zameldowana, przebywa w danym lokalu. W przypadku, gdy dane zgłoszone do zameldowania budzą wątpliwości, organ nie dokonuje zameldowania poprzez podjęcie czynności materialno-technicznej, o której mowa w art. 47 ust. 1 cyt. ustawy, ale wydaje decyzję w tym przedmiocie, po przeprowadzeniu podstępowania wyjaśniającego ( art. 47 ust. 2). Z sytuacją taką mamy m.in. do czynienia, jeżeli właściciel bądź inna osoba dysponująca prawem do lokalu nie może lub nie chce poświadczyć tej okoliczności, wówczas organ administracji, działając w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy, przeprowadza postępowanie wyjaśniające, które ma na celu ustalenie, czy osoba wnioskująca o zameldowanie, faktycznie w lokalu przebywa. Wobec powyższego należy stwierdzić, iż nie tylko brak potwierdzenia pobytu w lokalu przez jego właściciela, ale i brak wyraźniej zgody na zameldowanie nie stanowi negatywnej przesłanki do dokonania zameldowania w określonym lokalu. W okolicznościach przedmiotowej sprawy organy w toku postępowania administracyjnego ustaliły w sposób nie budzący wątpliwości, że E. D. S. zamieszkuje w lokalu mieszkalnym w miejscowości "[...]". W ocenie skarżącego argumentem wskazującym na wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa jest brak zgody właścicieli nieruchomości na zameldowanie E. D. S. w przedmiotowym lokalu. Odnosząc się do powyższego zarzutu należy wskazać, iż brak potwierdzenia pobytu określonej osoby przez podmiot dysponujący tytułem prawnym do lokalu, czy też brak jego zgody na zameldowanie tej osoby w lokalu oraz brak przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny tego podmiotu do lokalu, nie uniemożliwiają zameldowania tej osoby jeśli w toku postępowania wyjaśniającego organ administracji publicznej potwierdzi fakt jej zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu (por. wyrok NSA z 12 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1625/07). Powyższe jest konsekwencją charakteru i istoty zameldowania jako aktu rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby, co wynika z art. 1 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności o dowodach osobistych. Należy mieć na uwadze, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc stanu faktycznego. Nie jest ona formą kontroli legalności zamieszkania i pobytu. Fakt zameldowania w określonym lokalu nie skutkuje powstaniem żadnych praw o charakterze cywilnoprawnym do danego lokalu, w tym prawa własności. W okolicznościach niniejszej sprawy nie ma zatem znaczenia, iż właściciele lokalu nie zgadzają się na zameldowanie E. D. S. Jak już wskazano powyżej, zameldowanie dokonywane jest zasadniczo jako czynność materialno-techniczna, w procedurze dokonywania rejestracji miejsca pobytu osoby w danym lokalu w formie zameldowania. Wtedy wymagane jest zachowanie procedury określonej m. in. w art. 11 ust. 2 ustawy. Skoro więc skarżący nie potwierdził, a wręcz nie wyraził zgody, na pobyt E. D. S. w przedmiotowym lokalu, organy orzekające zobowiązane były do rozstrzygnięcia sprawy zameldowania w formie decyzji administracyjnej, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, mającym na celu ustalenie m.in. stanu faktycznego w zakresie pobytu wnioskodawczyni pod wskazywanym adresem (art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych). Zameldowanie w takim przypadku nie zależy bowiem od tego, czy właściciel lokalu potwierdzi fakt pobytu danej osoby w tym lokalu, w sposób sformalizowany, określony w art. 11 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, lecz od tego, czy taki pobyt rzeczywiście ma miejsce i rolą organu jest ustalenie tego stanu rzeczy za pomocą środków dowodowych, określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu skarżący błędnie interpretuje przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wskazując, iż dla zameldowania niezbędna jest zgoda właścicieli lokalu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1681/07 lex nr 516053, nie można od osoby podlegającej zameldowaniu wymagać legitymowania się prawem do lokalu, w szczególności w postaci zgody właściciela. Należy mieć na uwadze, iż w kwestii uprawnień do przebywania w danym lokalu wypowiedział się już Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34), stwierdzającym niezgodność z Konstytucją art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Trybunał wyraził wówczas pogląd, iż ewidencja ludności służy zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie prawnego. Nie jest ona formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Z tego względu do ustawy ewidencyjnej został dodany przepis art. 9 ust. 2b, z którego wynika, że zameldowanie w lokalu służy wyłącznie celom ewidencyjnym i ma na celu potwierdzenie faktu pobytu w tym lokalu. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu przytoczonego wyroku zwrócił przy tym uwagę na skomplikowanie procedury meldunkowej, zarzucając ustawodawcy przekroczenie granic ingerencji w życie społeczne, poprzez dążenie do "maksymalistycznego" połączenia w jednym postępowaniu ("uchwycenia" w procedurze meldunkowej) zarówno stanu faktycznego, jak i stanu prawnego. Mając te wskazania na względzie należy uznać, iż trafnie organ meldunkowy oddzielił kwestię ewentualnego braku tytułu prawnego E. D. S. do przedmiotowego lokalu, od konieczności dokonania czystej rejestracji stanu faktycznego, a więc zameldowania w razie ustalenia, że wnioskodawczyni spełnia przesłanki wynikające z art. 10 ust. 1 ustawy ewidencyjnej, czyli, że pod wskazanym adresem przebywa z zamiarem stałego pobytu. Zaś ta okoliczność nie była w skardze, ani w postępowaniu ( przesłuchanie w charakterze świadka ) kwestionowana. Co więcej, organ na okoliczność przebywania E. D. S. w miejscowości "[...]", gm. "[...]" przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające, w szczególności przesłuchał w charakterze świadków szereg osób, w tym także osoby obce dla strony i uczestnika postępowania, a poczynionym w tymże postępowaniu ustaleniom nie sposób zarzucić dowolności. T. S. – małżonek wnioskodawczyni – zeznał, że wspólnie zamieszkują pod adresem "[...]" od około 15 lat, małżonka posiada w tymże lokalu wszystkie swoje rzeczy osobiste i klucze do niego. Sprawuje opiekę nad małżonkiem, przygotowuje posiłki, sprząta, wspólnie uprawiają przydomowy ogródek. Fakt pobytu E. D. S. pod wskazanym adresem potwierdziła także pracownica GOPS w "[...]". Rzeczona okoliczność znalazła również potwierdzenie podczas oględzin przedmiotowego lokalu. Podnoszona przez skarżącego okoliczność nieprzebywania przez wnioskodawczynię w wskazanym lokalu w sposób permanentny prezentowanego przez organy stanowiska nie przełamuje. Należy bowiem przypomnieć, iż pobyt w lokalu w rozumieniu art. 11 ust. 1 ustawy o ewidencji winien być rozumiany jako zamiar stałego przebywania we wskazanym lokalu, czyli uczynienie z rzeczonego lokum swojego centrum aktywności życiowej, oczywiście połączone z faktycznym przebywaniem, lecz niekoniecznie w sposób nieprzerwany, ciągły. Tak zdefiniowane kryterium pobytu w lokalu pod wskazanym powyżej adresem E. D. S. spełnia. Nadto wyjaśnić należy, że również sposób korzystania z lokalu mieszkalnego - w kontekście zarzutu zniszczenia przez E. D. S. mieszkania - nie podlega ocenie w postępowaniu administracyjnym o uchylenie czynności zameldowania. Jest to sprawa cywilna pozostająca we właściwości sądów powszechnych. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały procedurę określoną w art. 47 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i będąc w zgodzie z przepisami postępowania (art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.) orzekły o zameldowaniu wnioskodawczyni w spornym lokalu. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi o przedstawione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku