II SA/Ol 800/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (sprawozdawca) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szpitala w O. S.A. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia 8 listopada 2025 r. P. K. (dalej jako: "strona", "skarżący") zwrócił się do Szpitala w O. S.A.(dalej jako: "organ") o przesłanie na adres mailowy: [...] następujących informacji publicznych: 1. Skanów przydziałów czynności: - kierownika ds. kadr i płac - umowa z A. S. z 25.08.2025 r. - kierownika ds. technicznych - umowa z M. B. z 16.06.2025 r. - kierownika działu rehabilitacji i fizjoterapii - aneks z 1.09.2025 r. - kierownika bloku operacyjnego - aneks z E. O. z 1.07.2025 r. - głównego księgowego - umowa z M. M. z dnia 30.09.2025 r. - kierownika ds. organizacyjnych - aneks z 1.07.2025 r. K. T., - dyrektora ds. ekonomicznych - umowa z B. D. 2. Czy w okresie od 1 marca 2025 roku rozwiązano jakiekolwiek umowy o pracę lub umowy cywilnoprawne z osobami pełniącymi funkcje kierownicze? Jeżeli tak, proszę o podanie imienia i nazwiska osoby, sprawowanej funkcji i sposobu rozwiązania umowy (kto był inicjatorem rozwiązania umowy i w jakim trybie?). 3. Czy komukolwiek z osób pełniących funkcje kierownicze w Szpital w okresie od 1 marca 2025 r. do dnia udzielenia odpowiedzi przyznano premie, nagrody, dodatki funkcyjne, motywacyjne lub jakiekolwiek inne gratyfikacje finansowe poza wynagrodzeniem zasadniczym? Jeżeli tak, proszę o podanie imienia i nazwiska osoby, pełnionej funkcji, wysokości gratyfikacji jej tytułu. Decyzją z dnia 24 listopada 2025 r. organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1) danych dotyczących trybu rozwiązania umowy z L. K. - Kierownik Bloku Operacyjnego, O. M. - Główny Księgowy, W. E. - Główny Księgowy, J. Z. - Kierownik działu rehabilitacji i fizjoterapii, 2) danych dotyczących wysokości dodatku funkcyjnego: Kierownika ds. Kadr i Płac, Kierownika ds. technicznych, Kierownika działu rehabilitacji i fizjoterapii, Kierownika bloku operacyjnego, Głównego księgowego, Kierownika ds. Organizacyjnych, Dyrektora ds. ekonomicznych, Dyrektora ds. pielęgniarstwa, Kierownika działu kontraktowania, ewidencji i RUM, Kierownika pracowni immunologii transfuzjologicznej z bankiem krwi. W uzasadnieniu decyzji podniesiono, że zadania realizowane przez: Kierownika ds. Kadr i Płac, Kierownika ds. technicznych, Kierownika działu rehabilitacji i fizjoterapii, Kierownika bloku operacyjnego, Głównego księgowego, Kierownika ds. Organizacyjnych, Dyrektora ds. ekonomicznych, Dyrektora ds. pielęgniarstwa, Kierownika działu kontraktowania, ewidencji i RUM, Kierownika pracowni immunologii transfuzjologicznej z bankiem krwi, mają charakter pomocniczy w stosunku do Prezesa Zarządu Spółki, ponieważ zgodnie z art. 368 § 1 Kodeksu spółek handlowych, to zarząd Spółki prowadzi sprawy spółki i reprezentuje spółkę. Wskazane osoby wykonując swoje zadania nie podejmują działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób. Podkreślono również, że funkcjonujący w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd o tym, że Główny Księgowy jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej dotyczy Głównego księgowego w jednostce sektora finansów publicznych, którego szczególna pozycja w ww. jednostce wynika z zapisów art. 54 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych a który realizuje zadania publiczne nałożone na daną jednostkę przez gospodarowanie jej środkami finansowymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z 14 lipca 2020 r., I OSK 2842/19). Zaznaczono, że Szpital S.A. nie jest jednostką sektora finansów publicznych. Główny księgowy Szpitala nie gospodaruje środkami finansowymi Szpitala, takie uprawnienie posiada jedynie Prezes Zarządu Spółki. Organ skonkludował, że decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej wydano ze względu na prywatność wskazanych w tym rozstrzygnięciu osób. Skargę na decyzję organu z 24 listopada 2025 r. wywiódł skarżący, działający przez pełnomocnika. Wniósł o uchylenie zakwestionowanej decyzji, zarzucając naruszenie art. 5 ust. 2, art. 16 w zw. art. 17 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ bezprawnie odmówił udostępnienia danych dotyczących trybu rozwiązania umów o pracę oraz wysokości dodatków do wynagrodzeń osób zajmujących funkcje kierownicze w szpitalu. Z przedstawionych zakresów czynności wynika wprost, że każda z tych osób posiada zakres kompetencji kierowniczych (choćby w wąskim zakresie). W przypadku takich osób zatem nie może być mowy o ochronie prywatności. Twierdzenia organu są na abstrakcyjnym poziomie kuriozalności. Założenie zaś, że dyrektor ds. ekonomicznych szpitala czy główny księgowy nie pełni funkcji publicznej, nie wykonuje funkcji publicznej, jest zupełnie irracjonalne. Taka postawa jest tym bardziej trudna do zrozumienia w kontekście faktu, że wnioskującym jest radny Rady Powiatu, pełniący również funkcję wiceprzewodniczącego komisji rewizyjnej, choć oczywistym jest, że nie ma to w kontekście u.d.i.p. znaczenia. Skarżący wybrał taką formę uzyskiwania informacji, gdyż daje ona możliwość kontroli podmiotu niezależnego, jakim jest Wojewódzki Sąd Administracyjny. Natomiast kroki podejmowane w trybie ustawy o samorządzie powiatowym dają jedynie możliwość skarżenia postawy organu do zarządu Powiatu (Powiat jest 100% właścicielem szpitala), z którym organ działa wspólnie i w porozumieniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1) danych dotyczących trybu rozwiązania umowy z L. K. - Kierownik Bloku Operacyjnego, O. M. - Główny Księgowy, W. E. - Główny Księgowy, J. Z. - Kierownik działu rehabilitacji i fizjoterapii, 2) danych dotyczących wysokości dodatku funkcyjnego: Kierownika ds. Kadr i Płac, Kierownika ds. technicznych, Kierownika działu rehabilitacji i fizjoterapii, Kierownika bloku operacyjnego, Głównego księgowego, Kierownika ds. Organizacyjnych, Dyrektora ds. ekonomicznych, Dyrektora ds. pielęgniarstwa, Kierownika działu kontraktowania, ewidencji i RUM, Kierownika pracowni immunologii transfuzjologicznej z bankiem krwi. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni – art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 902), u.d.i.p., za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Ponadto trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., o czym świadczy użyty w tym przepisie zwrot "w szczególności". Podkreślić należy, że przedmiotem regulacji zawartej w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. są dane obiektywne, fakty, wydarzenia czy wiadomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 27 lipca 2018 r. I OSK 2149/16 – przywołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie z ugruntowanymi poglądami orzecznictwa, informacją publiczną jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, jak i samorządów gospodarczych i zawodowych oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Charakter publiczny należy przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów (por. wyrok WSA w Gdańsku z 28 września 2016 r., II SAB/Gd 13/16; wyrok NSA z 25 marca 2003 r., II SA 4059/02), przy czym oceny tej należy dokonywać każdorazowo na gruncie konkretnej sprawy. Przede wszystkim należy podkreślić, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyduje kryterium rzeczowe, a więc treść i charakter informacji. Analiza treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach, a także o niektórych zamierzeniach organu odnoszących się do projektowania konkretnych aktów normatywnych. Za informację publiczną uznaje się zatem m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi natomiast, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: organy władzy publicznej, organy samorządów gospodarczych i zawodowych, podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że adresat wniosku, którym jest szpital, stanowiący spółkę akcyjną, w której pozycję dominującą posiada powiat, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Jest to bowiem podmiot leczniczy w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz.U. z 2025 r. poz. 450 ze zm.), który udziela świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych ubezpieczonym oraz innym osobom uprawnionym do tych świadczeń na podstawie przepisów nieodpłatnie, za częściową odpłatnością lub całkowitą odpłatnością. Szpital dysponuje zatem majątkiem publicznym i wykonuje zadania publiczne, a w związku z tym jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Odnośnie do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie punktu 2 decyzji wskazać należy, że w myśl art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Prawo do prywatności nie chroni zatem osoby pełniącej funkcję publiczną w zakresie informacji mających związek z pełnieniem tej funkcji, a wysokość pobieranego wynagrodzenia niewątpliwie pozostaje w związku z pełnioną funkcją. Informacja o wysokości wynagrodzenia przysługującego osobie pełniącej funkcję publiczną jest zatem informacją publiczną, podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Natomiast nie jest informacją publiczną ani ta część składników wynagrodzenia, która wynika ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika, ani też kwoty wynikające z obowiązku opłacania składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne czy też uiszczanie należnych podatków. Te kwoty nie są bowiem związane z pełnioną funkcją, a wyłącznie z uprawnieniem lub obowiązkiem osoby pełniącej funkcje publiczną jako pracownika (vide: wyrok WSA w Olsztynie z 29.10.2024 r., dostępny w CBOSA). Tak więc informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także składników takiego wynagrodzenia. Natomiast jeżeli wynagrodzenie zawiera składniki niezwiązane z pełnieniem funkcji przez daną osobę, a dotyczące jej sytuacji osobistej, wówczas posiada to znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/13). Niewątpliwie wysokość dodatków funkcyjnych wszystkich osób wskazanych we wniosku, bezsprzecznie pełniących w jakimś zakresie funkcje publiczne (realizujących zadania o charakterze władczym, decyzyjnym), stanowią informację publiczną podlegająca udostępnieniu. Z całą pewnością nie jest to składnik wynagrodzenia dotyczący w jakikolwiek sposób sytuacji osobistej tych osób, a zatem nie podlega on ograniczeniu w udostępnieniu ze względu na przesłankę prywatności. Z podanych przyczyn skarga podlegała częściowemu uwzględnieniu, dlatego też Sąd w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. uchylił pkt 2 zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do odmowy udostępnienia informacji publicznej w zakresie danych dotyczących trybu rozwiązania umowy z określonymi we wniosku osobami (punkt 2 decyzji) wskazać należy, że w opinii Sądu takie oświadczenie woli pracodawcy, czy też wspólnego oświadczenia woli pracownika i pracodawcy o zgodnym rozwiązaniu stosunku pracy, w tym w szczególności przyczyny rozwiązania stosunku pracy dotyczą indywidualnych stosunków pracy i nie podlegają udostępnieniu. Dokumenty rozwiązujące indywidualne stosunki pracy odnoszą się w znacznej mierze do sfery prywatnej tych osób, ich treść nie stanowi zatem o sprawach publicznych, a więc dokument ten nie posiada cech aktu publicznoprawnego, który podejmowany jest w ramach administracyjnych działań władczych. Dlatego też nie sposób ich uznać jako dokumentów urzędów w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i art. 6 ust. 2 u.d.i.p., które podlegałyby obowiązkowi udostępnienia. Należy mieć na uwadze, że ustawa o dostępie do informacji publicznej nie może być i nie jest środkiem do wykorzystywania jej w celu występowania z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy obejmuje bowiem dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji. W związku z tym Sąd na podstawie art. 151 w pkt II w pozostałym zakresie skargę oddalił. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający będzie związany przedstawioną wykładnią przepisów, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie adwokata w kwocie 480 zł, 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa, orzeczono w pkt III zgodnie z art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964).