II SA/Ol 801/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Asesor WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. K. S. zarejestrowała się w urzędzie pracy w dniu l lipca 2005 r. jako bezrobotna, przedkładając świadectwo pracy potwierdzające jej zatrudnienie w pełnym wymiarze czasu pracy od dnia 21 czerwca 2004 r. do dnia 30 czerwca 2005 r. w Gospodarstwie Rolnym. Decyzją Starosty z dnia "[...]" r., nr "[...]", wydaną na podstawie art. 9 ust. l pkt 14 lit. a i b, art. 2 ust. l pkt 2, art. 71 ust. l i 2 i art. 73 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 póz. 1001), uznano K. S. za osobę bezrobotną z dniem l lipca 2005r. , oraz odmówiono przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że zatrudniający M. H., właściciel firmy Gospodarstwa Rolnego, prowadzi działalność rolniczą, która nie jest działalnością gospodarczą. W rozumieniu więc przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, M. H. nie jest pracodawcą, a w konsekwencji tego, jako osoba zatrudniająca w swoim gospodarstwie rolnym K. S., nie miał obowiązku opłacania za nią składki na Fundusz Pracy. Podsumowując organ stwierdził, iż K. S. nie spełnia warunków z ustawy do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W odwołaniu od tej decyzji K. S., wnosząc o jej zmianę poprzez uznanie, że spełnia warunki uprawniające do uzyskania prawa do zasiłku, podnosiła, że z tytułu jej zatrudnienia w Gospodarstwie Rolnym M. H., pracodawca odprowadzał do ZUS składki na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy. W ocenie strony decyzja odmawiająca jej przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych podważa uprawnienia jej pracodawcy do zatrudniania, pomimo, że spełnia wszelkie wymogi w tym zakresie przewidziane w cytowanej ustawie. Stwierdzenie, że rolnik zatrudniający kilkanaście osób nie jest pracodawcą i nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy jest dla niej niezrozumiałe. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]", utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda podniósł, iż bez wątpienia, biorąc pod uwagę treść art. 71 ust. l pkt 2 lit a oraz art. 104 i art. 2 ust. l pkt 25 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, K. S. pozostawała w stosunku pracy (była zatrudniona). Osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, lecz nie istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy od tego wynagrodzenia. Ponadto nawiązując do treści art. 104 pkt l lit. a i art. 2 ust. l pkt 25 powołanej ustawy organ odwoławczy wywodzi, iż osoby fizyczne, które nie prowadzą działalności gospodarczej, a zatrudniają pracowników, nie zostały wymienione jako podmiot zobowiązany do opłacania składek na Fundusz Pracy. Wskazano także na przepisy ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, póz. 1807, z późn. zm.), a w szczególności na zamieszczoną w art. 2 definicję działalności gospodarczej, stwierdzając, że art. 3 tejże ustawy wyłącza możliwość stosowania jej przepisów do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów. Reasumując, organ II instancji stwierdził, że z przepisów komentowanej ustawy wynika, że prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje nie tylko wówczas, gdy osoba udokumentuje wymagany okres zatrudnienia i wysokość osiąganego w tym czasie wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, ale od tego wynagrodzenia musi istnieć obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy. W konsekwencji tego stwierdzenia skonstatowano, że K. S., w okresie 18 miesięcy poprzedzających rejestrację w urzędzie pracy, nie udokumentowała ani jednego dnia okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych, wobec wymaganych 365 dni. Z tych też względów decyzję organu I instancji uznano za zasadną. Na powyższą decyzję K. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, podnosząc, że czuje się pokrzywdzona orzeczeniami obu instancji. Stwierdziła, iż w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja w której wraz pracodawcą spełniła wszelkie wymogi uprawniające ją do uzyskania zasiłku dla bezrobotnych, łącznie z opłaceniem za okres jej zatrudnienia składek na Fundusz Pracy, a mimo to pozbawiono j ą tego prawa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów postawionych w skardze Wojewoda stwierdził, że podana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji definicja pracodawcy czy też osoby prowadzącej działalność gospodarczą zostały ujęte pomocniczo do wywiedzenia twierdzenia, jakie podmioty mają obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, a tym samym czy w danej formie zatrudnienia istniał obowiązek opłacania tych składek. Definicja pracodawcy zawarta w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy została wprowadzona do celów tej ustawy (konkretnie do określenia obowiązku opłacania składek na FP) i tylko w jej odniesieniu ma zastosowanie. Oznacza to, że definicją tą nie można posługiwać się np. interpretując przepisy Kodeksu pracy. Ponadto w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda zwrócił uwagę, iż nawet, gdyby istniał obowiązek opłacenia składki na Fundusz Pracy przez cały wyżej wskazany okres zatrudnienia, to i tak skarżąca nie spełniłaby warunków do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, bowiem z zaświadczenia ZUS wynika, iż składki na Fundusz Pracy zostały opłacone w okresie od czerwca 2004r. do maja 2005r., tj. przez 356 dni ( licząc od pierwszego dnia zatrudnienia 21 czerwca 2004r. do ostatniego dnia maja 31 maja 2005r.), wobec wymaganych 365 dni uprawniających do zasiłku. Nie oznacza to, że K. S. nabędzie prawo do zasiłku dla bezrobotnych, po opłaceniu przez pracodawcę składek na FP, bowiem wcześniej organ odwoławczy stwierdził, iż pracodawca w tym przypadku nie miał obowiązku opłacania składek. Nabycie prawa do zasiłku dla bezrobotnych, w myśl przepisów ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy zostało uzależnione m.in. od istnienia obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy. Osoba fizyczna zatrudniająca pracowników nie została wymieniona jako podmiot zobowiązany do opłacania obowiązkowych składek na Fundusz Pracy. A skoro nie istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, wyżej wskazanego okresu zatrudnienia K. S. nie można zaliczyć do okresu uprawniającego do nabycia prawa do zasiłku dla bezrobotnych, nawet jeżeli składki te zostały dobrowolnie opłacone przez pracodawcę. Ponadto organ wskazał, iż nie kwestionuje faktu pozostawania w stosunku pracy K. S., ani też osiągania przez nią wynagrodzenia w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, lecz wskazał, iż nie istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy od tego wynagrodzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do treści art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swej właściwości kontrolę działalności publicznej pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje odpowiednich praw lub świadczeń, jak też nie nakłada obowiązków, a jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z obowiązującym prawem materialnym i przepisami prawa procesowego. Analizując pod tym kątem skargę, zasługuje ona na uwzględnienie. Na wstępie stwierdzić należy, iż organy orzekające w niniejszej sprawie wyszły z prawidłowego założenia, że skoro skarżąca wywodzi prawo do zasiłku z aktywności zawodowej wynikającej ze stosunku pracy, to jej uprawnienia zasiłkowe należało badać pod kątem spełnienia przesłanek określonych w art. 71 ust. l pkt 2 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. Nr 99 póz. 1001, ze zm.), zwanej dalej ustawą. W myśl tego przepisu "prawo do zasiłku przysługuje bezrobotnemu za każdy dzień kalendarzowy po upływie 7 dni od dnia zarejestrowania się we właściwym powiatowym urzędzie pracy, z zastrzeżeniem art. 75, jeżeli: był zatrudniony i osiągał wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę, od którego istnieje obowiązek opłacania składki na Fundusz Pracy, z wyjątkiem obowiązku opłacania składek za niepełnosprawnych, o których mowa w art. 104; w okresie tym nie uwzględnia się okresów urlopów bezpłatnych trwających łącznie dłużej niż 30 dni". W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżącą pozostawała w zatrudnieniu przez 365 dni w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowanie w urzędzie pracy i osiągała wynagrodzenie w kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia za pracę. Kwestią sporną pozostaje natomiast okoliczność, czy w świetle art. 104 ust. l pkt l lit a w związku z art. 2 ust. l pkt 25 powołanej ustawy od wynagrodzenia skarżącej istniał obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy, a w konsekwencji czy spełnione zostały łącznie przesłanki, od których zależy nabycie prawa do zasiłku na podstawie art. 71 ust. l pkt 2 lit. a ustawy. Organy orzekające w niniejszej sprawie uznały bowiem, że skarżącej nie przysługuje prawo do zasiłku, ponieważ była zatrudniona przez osobę fizyczną prowadzącą działalność rolniczą. Osoba taka nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy i w świetle unormowań art. 104 ust. l pkt l lit. a ustawy nie ma obowiązku opłacania składek na Fundusz Pracy od wynagrodzenia wypłacanego zatrudnionym pracownikom. Należy podnieść, iż art. 104 ust. l określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki, od spełnienia których zależy obowiązek opłacania składek na Fundusz Pracy. W przypadku skarżącej - przy założeniu że osiągała ona co najmniej kwotę minimalnego wynagrodzenia - niewątpliwie spełniona została przesłanka przedmiotowa, gdyż pozostawała ona w stosunku pracy. Natomiast oceny wymaga okoliczność, czy została także spełniona przesłanka podmiotowa, tj. czy podmiot u którego była zatrudniona skarżąca miał obowiązek taką składkę odprowadzać. W tym zakresie przyjęte przez organy założenie, iż podmiotem zatrudniającym była osoba fizyczna, a nie jednostka organizacyjna, tj. gospodarstwo rolne budzi wątpliwości. Należy jednak przede wszystkim podnieść, iż dokonując wykładni obowiązujących przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie należy mieć na względzie wynikającą z art. 32 Konstytucji RP zasadę równego traktowania wobec prawa obywateli odznaczających się określoną cechą wspólną. W tym przypadku taką cechą wspólną jest świadczenie pracy w ramach stosunku pracy za wynagrodzeniem odpowiadającym kwocie co najmniej minimalnego wynagrodzenia. Zatem wątpliwości interpretacyjnych nie można tłumaczyć w taki sposób, aby różnicować uprawnienia zasiłkowe osób bezrobotnych, tylko ze względu na zatrudniający ich podmiot. Taka wykładnia prawa stanowiłaby bowiem jawną i nieusprawiedliwioną dyskryminację. W tym kontekście analizując treść art. 104 ust. l ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wskazać należy, iż wprawdzie ustawodawca wymienił podmioty zobowiązane do uiszczania składek na Fundusz Pracy, ale konstrukcja tego przepisu wskazuje na to, iż jego zamiarem było objęcie tym obowiązkiem jak najszerszego kręgu podmiotów, a stworzenie ich katalogu miało na celu jedynie jednoznaczne wskazanie płatnika tych składek. Podnieść bowiem należy, iż o ile w ust. l pkt l i 2 wymieniono konkretne podmioty zobowiązane do odprowadzania składek, to w ust. l pkt. 3 tego artykułu określono, iż obowiązek taki ciąży także na innych niż wymienione w pkt l i 2 osobach, za wyjątkiem tych, które ściśle w tym przepisie zostały określone. Ponadto w odniesieniu do osób pozostających w stosunku pracy obowiązek uiszczania składek nałożono na pracodawcę oraz inne jednostki organizacyjne. Także w definicji pracodawcy zawartej w art. 2 ust. l pkt 25 ustawy (w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy zatrudnienia) wskazano, iż za pracodawcę uważa się jednostkę organizacyjną, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osobę fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą, które zatrudniają lub mają zamiar zatrudnić co najmniej jednego pracownika. Jednocześnie ani ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, ani też żaden inny obowiązujący przepis prawa nie definiuje pojęcia , jednostki organizacyjnej". Należałoby zatem rozważyć, czy gospodarstwu rolnemu zatrudniającemu co najmniej jednego pracownika można przypisać przymiot jednostki organizacyjnej. Stwierdzić należy, iż w naszym systemie prawnym można znaleźć akty prawne, które pośrednio wskazują na możliwość przypisania takiego przymiotu gospodarstwu rolnemu. W pierwszej kolejności należałoby się odwołać do definicji gospodarstwa rolnego zawartej w art. 553 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którą za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. W wyroku Sądu Najwyższego z dnia 2 czerwca 2000 r. (sygn. akt II CKN 1067/98, OSP 2001/2/27) wyrażono w związku z tym pogląd, iż gospodarstwo rolne jest jednostką gospodarczą zorganizowaną na nieruchomości rolnej. Przy czym zwrócono uwagę na fakt, iż wzmianka zawarta w art. 5 53 Kodeksu cywilnego o całości gospodarczej kieruje (...) ku pojęciu działalności gospodarczej i pozwala wnioskować, że w tym przepisie, umieszczonym w części tytułu kodeksu cywilnego dotyczącej przedsiębiorstw, ustawodawca unormował gospodarstwo jako jednostkę produkcyjną, zajmującą się stale i zawodowo wytwarzaniem dóbr, tradycyjnie kwalifikowanych do działu rolnictwo. Należy także wskazać na unormowania zawarte w ustawie z dnia 29 czerwca 1995r. o statystyce publicznej (Dz. U. Nr 88 póz. 439 ze zm.), z których wynika pośrednio, iż gospodarstwo rolne jest zaliczane do jednostek organizacyjnych. Zgodnie bowiem z art. 42 ust. 6 tej ustawy gospodarstwa rolne są wpisywane do rejestru podmiotów, obejmującego osoby prawne, jednostki organizacyjne nie mające osobowości prawnej oraz osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą (art. 42 ust. 1). W świetle powyższych rozważań należałoby zatem uznać, iż jeżeli w ramach zorganizowanej całości gospodarczej jaką jest gospodarstwo rolne prowadzona jest działalność wytwórcza i jest zatrudniany na ten użytek pracownik to nie można stanowczo twierdzić, iż gospodarstwo rolne nie mieści się w pojęciu jednostki organizacyjnej, a w konsekwencji że nie jest pracodawcą w rozumieniu art. 2 ust. l pkt 25 ustawy. Należy przy tym podkreślić, iż w ocenie Sądu trudno jest dopatrzyć się jakichkolwiek racjonalnych przesłanek przemawiających za uznaniem, że zamiarem ustawodawcy było wyeliminowanie z uprawnień zasiłkowych osób legitymujących się określonym ustawowo okresem uprawniającym do zasiłku i wynagrodzeniem, tylko ze względu na fakt, iż ich miejscem pracy było gospodarstwo rolne. Za takim stanowiskiem przemawia również fakt, iż ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 164 póz. 1360), która weszła w życie z dniem l listopada 2005 r., dokonano nowelizacji art. 2 ust. l pkt 25 powoływanej ustawy określając, iż pracodawcą jest jednostka organizacyjna, chociażby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one co najmniej jednego pracownika. Tego rodzaju przedsięwzięcie legislacyjne świadczy o zamiarze wyraźnego i jednoznacznego unormowania tej kwestii, a nie o nowym uregulowaniu sytuacji prawnej osób ubiegających się o przyznanie prawa do zasiłku w związku z utratą miejsca pracy w gospodarstwie rolnym. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Organy winny uwzględnić powyższe argumenty. Biorąc pod uwagę, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego mającym wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § l pkt l lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz .U. Nr 153, póz. 1270) orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 - Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygniecie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.