II SA/Ol 802/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2026 r. sprawy ze skargi Gminy P. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego oddala skargę. Po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie budowy, bez zgłoszenia wymaganego przepisami prawa, budynku gospodarczego na działce nr A obr. [...], gmina P. (dalej: "działka nr A"), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. (dalej: "PINB", "organ I instancji") postanowieniem z dnia 6 maja 2025 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych z pouczeniem o możliwości złożenia wniosku o legalizację przedmiotowego budynku. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że na ww. działce, stanowiącej własność Gminy P. (dalej: "Gmina"), inwestorzy – B. i J.L., zrealizowali pomiędzy 2011 a 2022 r. budynek o funkcji gospodarczej, o powierzchni zabudowy 16,7 m2, bez wymaganego zgłoszenia. W związku z niezłożeniem w ustawowym terminie wniosku o legalizację przedmiotowego budynku, PINB decyzją z dnia 19 sierpnia 2025 r. nakazał Gminie będącej właścicielem nieruchomości rozbiórkę przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji Gmina wniosła odwołanie podnosząc, iż nakaz rozbiórki powinien być nałożony na inwestora lub jego następców prawnych, a nie na właściciela nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") decyzją z dnia 10 października 2025 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie wykonanie w sposób samowolny ww. budynku prawidłowo skutkowało wszczęciem postępowania administracyjnego przez PINB i wdrożeniem procedury legalizacyjnej z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm.) – dalej: "p.b. WINB wyjaśnił, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w okresie od 2011 do 2022 r. przez ówczesnych właścicieli sąsiedniej nieruchomości, którzy w okresie 1 stycznia 2012 r. – 30 września 2014 r. dzierżawili działkę nr A. Aktualnie właściciele sąsiedniej nieruchomości nie posiadają tytułu prawnego do władania nieruchomością, na której zrealizowano budynek gospodarczy. Obiekt powstał w ramach tzw. samowoli budowlanej, bez wymaganego prawem zgłoszenia. Nie jest to obiekt niezwiązany z gruntem. WINB stwierdził, że art. 52 p.b. jednoznacznie wskazuje adresatów decyzji administracyjnych wydawanych w trybie postępowań legalizacyjnych. W przypadku robót zakończonych, przepis ten jako adresata decyzji wskazuje właściciela nieruchomości lub zarządcę obiektu budowlanego. W orzecznictwie dopuszcza się możliwość należenia obowiązku na inwestora, jednakże powinien on posiadać tytuł prawny do dysponowania nieruchomością i realną możliwość wykonania decyzji rozbiórki. W przedmiotowej sprawie jeden z inwestorów nie żyje, a drugi nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, ani nią nie włada. Nie jest również możliwe nałożenie obowiązku rozbiórki na następców prawnych inwestora. Na powyższą decyzję Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jej uchylenia oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 572) – dalej: "k.p.a.", poprzez ich niewłaściwe zastosowanie; 2. art. 28 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez wadliwe określenie stanu faktycznego sprawy oraz stron postępowania polegające na zaniechaniu działań zmierzających do ustalenia prawidłowego kręgu stron postępowania w postaci aktualnych dzierżawców działki nr A i uniemożliwienie im wypowiedzenia się w sprawie; 3. art. 52 ust. 1 p.b. poprzez nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela nieruchomości, tj. Gminę, a nie na inwestorów przedmiotowego budynku. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143 – dalej: "p.p.s.a."). Zakres kontroli sądu wyznacza art. 134 § 1 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd nie stwierdził naruszeń przepisów prawa materialnego lub procesowego, które uzasadniałyby jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Istota sporu sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy zasadnie Gmina została uznana przez organy za podmiot, na który można nałożyć określony decyzją obowiązek. Adresatów aktów wydawanych w trakcie postępowania legalizacyjnego wskazuje przepis art. 52 ust. 1 p.b., zmieniony na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowalne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2020 r. poz. 471). W myśl tej regulacji, obowiązki, w formie nakazów i zakazów, określone w postanowieniach i decyzjach, o których mowa w niniejszym rozdziale (tj. w rozdziale 5b p.b. o tytule: Postępowanie w sprawie rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem ustawy), nakłada się na inwestora. Jednocześnie według zdania drugiego z art. 52 ust. 1 p.b., jeżeli roboty budowlane zostały zakończone lub wykonanie postanowienia albo decyzji przez inwestora jest niemożliwe, obowiązki te nakłada się na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Aktualna treść art. 52 ust. 1 p.b. w normatywnym obszarze adresatów orzeczonych obowiązków nakazuje stosującym prawo organom rozróżniać sytuację, w której postępowanie dotyczy nielegalnych robót budowlanych rozpoczętych lecz niezakończonych oraz sytuację, w której nielegalne roboty budowlane zostały zakończone. W pierwszym przypadku, zasadą jest, iż adresatem obowiązków orzekanych na podstawie przepisów rozdziału 5a Pb należy uczynić inwestora, chyba że wykonanie tych aktów przez inwestora jest niemożliwe. Jeżeli wykonanie decyzji lub postanowienia nie jest możliwe przez inwestora, np. na skutek utraty prawa do terenu, to w/w akty kieruje się wówczas do właściciela lub zarządcy obiektu. W drugim przypadku, czyli wówczas gdy roboty zostały przed wszczęciem postępowania już zakończone, adresatem decyzji albo postanowienia powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Zakończenie nielegalnie prowadzonych robót w aktualnym stanie prawnym zwalnia właściwy organ od poszukiwania podmiotu, któremu można byłoby przypisać cechy inwestora. Zadaniem organu nadzoru budowlanego jest zatem ustalenie danych właściciela lub współwłaścicieli obiektu (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2026 r. , II OSK 1646/22, dostępny pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Zmieniona treść art. 52 ust. 1 p.b. uwzględnia dotychczasowe stanowisko orzecznictwa i literatury wypracowane jeszcze na gruncie poprzedniej wersji tej regulacji, według którego w pierwszej kolejności zobowiązanym do dokonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, 49b, 50a oraz 51 p.b. był inwestor, chyba że według okoliczności sprawy nałożenie takiego obowiązku było nieracjonalne, np. gdy obiekt jest budowany na terenie, do którego inwestor nie ma żadnego tytułu prawnego, i inwestycja jest realizowana bez zgody właściciela nieruchomości bądź gdy inwestor zbył nieruchomość, której dotyczy przedmiot postępowania, na rzecz innych osób (zob. A. Plucińska-Filipowicz, T. Filipowicz [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 52, oraz powołane tam orzecznictwo). Inwestor w rozumieniu przepisów p.b. to podmiot, który działa z zamiarem realizacji pewnej inwestycji, dąży do jej powstania. Inwestor przede wszystkim inicjuje działalność budowlaną, czyli podejmuje działania niezbędne do realizacji inwestycji, organizuje taką działalność oraz finansuje przedsięwzięcie lub organizuje na ten cel odpowiednie środki. Inwestor jest zatem siłą napędową całej inwestycji (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 listopada 2017 r., III SA/Kr 1059/17, CBOSA). Właściciel obiektu budowlanego to z kolei osoba lub osoby, którym w myśl art. 140 Kodeksu cywilnego przysługuje do obiektu najszersze prawo do rzeczy, jakim jest własność. Osoby lub jednostki organizacyjne dysponujące prawem własności obiektu budowlanego ustala się przede wszystkim na podstawie treści ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości gruntowych lub budynków. Ponadto, dane o tych podmiotach są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków. Postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki, tak jak każde inne postępowanie administracyjne, powinno się toczyć z udziałem właściwie określonego kręgu stron. Wyznaczenie kręgu stron postępowania następuje na zasadach ogólnych, tj. przy zastosowaniu art. 28 k.p.a. Stroną postępowania w takich sprawach powinien być zatem, z mocy art. 28 k.p.a., ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo ten podmiot, który ze względu na swój interes prawny lub obowiązek żąda czynności organu. Postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej niewątpliwie dotyczy obowiązku prawnego podmiotów, wobec których organ nadzoru budowlanego może orzec nakaz likwidacji samowoli budowlanej czy to w postępowaniu legalizacyjnym, czy w postępowaniu naprawczym. Krąg tych podmiotów wymienia właśnie art. 52 p.b. Treść art. 52 p.b. wskazuje zatem, że każdy z wymienionych podmiotów – jako potencjalny adresat nakazu rozbiórki – powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę WINB, że skoro roboty budowlane zostały zakończone, a ponadto inwestorzy aktualnie nie posiadają tytułu prawnego do nieruchomości, umożliwiającego wykonanie decyzji o rozbiórce, to zgodnie z przytoczoną wyżej treścią art. 52 ust. 1 p.b., adresatem obowiązku, o jakim mowa w decyzjach i postanowieniach wydawanych na podstawie przepisów Rozdziału 5b p.b. powinien być właściciel nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie właścicielem jest Gmina. Zatem prawidłowo organy nadzoru budowlanego ustaliły, że Gmina jest podmiotem zobowiązanym do wykonania obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku. Nieuzasadnione są także pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, t.j. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 k.p.a. Podczas rozpoznawania sprawy nie została naruszona zasada praworządności (art. 6 k.p.a.), zasada zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) czy zasada informowania stron. Z akt sprawy wynika również, że materiał dowodowy został zebrany przez organy w sposób rzetelny i skrupulatny. Był on przy tym kompletny i wystarczający dla podjęcia rozstrzygnięcia, a jego spójna, logiczna i kompleksowa ocena nie naruszyła granic swobodnej oceny dowodów. Organ wydający zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie działał na podstawie prawa i w jego granicach, podejmując wszelkie niezbędne czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.