II SA/Ol 804/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Północ na uchwałę Rady Gminy Świątki z dnia 28 grudnia 2023 r., nr LXI/502/2023 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Świątki (dalej jako: Rada, organ), działając na podstawie art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 194, dalej jako: u.o.s.p.) oraz art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40, dalej jako: u.s.g.) podjęła 28 grudnia 2023 r. uchwałę nr LXI/502/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego wypłacanego z budżetu Gminy Świątki dla strażaka ratownika OSP oraz kandydata na strażaka ratownika OSP. Na powyższą uchwałę skargę wywiódł Prokurator Rejonowy Olsztyn-Północ w Olsztynie (dalej jako: Prokurator, skarżący) zarzucając to, że uchwała ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 40 ust. 1, art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 – u.s.g.) oraz art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 609 – u.s.g.) poprzez: 1/ wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 1uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Świątki, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej w wysokości 1/200 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, w sytuacji gdy ekwiwalent musi być naliczany w sposób kwotowy za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu; 2/ wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Świątki, który uczestniczył w gotowości do wyjazdu w wysokości 1/200 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego bez wskazania, że dotyczy to przeciętnego wynagrodzenia opublikowanego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1251, 1429 i 1672) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego i bez wskazania konkretnej wysokości należnego ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Świątki za gotowość do wyjazdu w celu zabezpieczenia obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej PSP, określonego w miejscowym planie ratowniczym, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny w sytuacji gdy ekwiwalent musi być naliczany w sposób kwotowy za każdą rozpoczętą godzinę gotowości wyjazdu do wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej; 3/ wskazanie w § 1 ust. 1 pkt 3 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Świątki, który uczestniczył w szkoleniu lub ćwiczeniu w wysokości 15% kwoty określonej w § 1 ust. 1 pkt 1 za każdą rozpoczętą godzinę gotowości od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej w sytuacji gdy ekwiwalent musi być naliczany w sposób kwotowy; 4/ wskazanie w § 1 ust. 2 uchwały, że ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydata na strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Świątki, który ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, będącego uczestnikiem szkolenia podstawowego przygotowującego do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia w wysokości 15% kwoty określonej w § 1 ust. 1 pkt 1 w sytuacji gdy uchwała musi ustalać kwotę ekwiwalentu w sposób kwotowy, nie zaś procentowy. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 zaskarżonej uchwały. Zarzut ten na rozprawie został przez skarżącego zmodyfikowany, Prokurator wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę organ zgodził się ze skarżącym, że ekwiwalent powinien być ustalony w sposób kwotowy. Rada poinformowała również o pracach nad podjęciem nowej uchwały dotyczącej ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2023 r. poz. 259, z późn. zm.; dalej - p.p.s.a.), kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach ze skarg na uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, będące aktami prawa miejscowego. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 uu.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego i materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101, 102; wyrok NSA z 27.11.2018 r., II OSK 2517/18, publ. pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. Jednolicie przyjmuje się też, że orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy może być wydane tylko, gdy uchwała pozostaje w wyraźniej sprzeczności z określonym przepisem prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu. W świetle bowiem art. 91 ust. 1 zd. 1 w zw. z ust. 4 u.s.g. sankcja nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy została zastrzeżona wyłącznie dla istotnych naruszeń prawa (wyrok NSA z 9.10.2019 r. r., sygn. akt II OSK 2587/19, CBOSA). Przedmiotem kontroli sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Rady w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom – ratownikom OSP. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Przy podejmowaniu przez Radę uchwał za niedopuszczalne uznać należy zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, bądź modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Każde zatem unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Podkreślić nadto należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Zgodnie z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy (ust. 2). Stwierdzić należy, że zarzuty Prokuratora są zasadne. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wobec tego wysokość kwoty ekwiwalentu uzależniona jest od liczonego w godzinach przedziału czasu, jaki strażak ratownik OSP poświęcił na uczestnictwo w działaniu ratowniczym. Art. 15 ust. 2 u.o.s.p. stanowi bowiem expressis verbis, że wysokość ekwiwalentu nalicza się "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwale ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki za każdą rozpoczętą godzinę uczestnictwa strażaka ratownika OSP w działaniu ratowniczym. Natomiast naliczenie wysokości ekwiwalentu ma charakter konkretny oraz wtórny. Jest to działanie podejmowane wobec konkretnego strażaka, po zakończonym działaniu ratowniczym, polegające na przemnożeniu stawki ekwiwalentu ustalonej przez radę gminy przez liczbę godzin odzwierciedlających czas uczestnictwa strażaka w tym działaniu (zob. wyrok NSA z dnia 13 września 2023 r. sygn. III OSK 2588/22., CBOSA). Ustalenie wysokości ekwiwalentu powinno polegać na wskazaniu konkretnej kwoty pieniężnej. Powołanie się na 1/200 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, nie spełnia warunku z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Dopiero wskazanie konkretnej stawki (kwoty) ekwiwalentu świadczy o realizacji kompetencji z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i rodzi skutek w zakresie określoności sytuacji prawnej adresata uchwały i skonkretyzowania uprawnień z tego tytułu, przy naliczaniu za każdą rozpoczętą godzinę. Za cytowanym wyżej wyrokiem NSA powtórzyć należy, że podjęta na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. uchwała musi ustalać stawkę ekwiwalentu przy zachowaniu następujących rygorów: 1) stawka ekwiwalentu musi być określona kwotowo; 2) wysokość stawki ekwiwalentu nie może być wyższa od 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego; 3) stawka ekwiwalentu ustalana jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; 4) stawka ekwiwalentu ustalana jest za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, szkoleniu lub ćwiczeniu; 5) stawka ekwiwalentu ustalana jest nie rzadziej niż raz na dwa lata. Mając na uwadze powyższe, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy kompetencyjnej, zmieniając wprowadzone w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady. Tymczasem, podejmując akty prawa miejscowego na podstawie normy ustawowej, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Jedną z naczelnych zasad prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły. Jeżeli zatem organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (por. wyrok NSA z 13 września 2023 r., III OSK 2588/22 oraz wyrok WSA w Poznaniu z 14 czerwca 2023 r., III SA/Po 88/23, CBOSA). W świetle powyższych kryteriów oceny legalności zaskarżonej uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Stwierdzenie nieważności jedynie § 1 uchwały ( zgodnie z pierwotnym wnioskiem skarżącego ) nie miało najmniejszego uzasadnienia, gdyż taka uchwała nie posiadałaby żadnej normatywnej treści.