II SA/Ol 808/24

Dnia 10 grudnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2024 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kętrzynie na uchwałę Rady Miejskiej w Korszach z dnia 28 listopada 2023 roku nr LXI/420/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Korsze - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 28 listopada 2023 r. Rada Miejska w Korszach podjęła uchwałę nr LXI/420/2023 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej i kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Korsze. Uchwała ta podjęta została na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 ze zm., dalej jako: "u.s.g.") oraz art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 194 ze zm., dalej jako: "u.o.s.p.") W dniu 18 września 2024 r. Prokurator Rejonowy w Kętrzynie (dalej jako: "skarżący", "prokurator") wniósł skargę na powyższą uchwałę do tutejszego Sądu, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości. Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez: - zaniechanie wskazania w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 u.o.s.p., - zaniechanie wskazania w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały, że ekwiwalent pieniężny dla kandydata na strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1 u.o.s.p., wypłacany jest za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia, co pozostaje w sprzeczności z treścią art. 15 ust. 2 u.o.s.p. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że poprzez zaniechanie precyzyjnego wskazania momentu, od którego naliczany jest przedmiotowy ekwiwalent Rada nie wypełniła delegacji ustawowej wynikającej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Zdaniem skarżącego, poprzez zaniechanie przyjęcia wynikającej z ustawy regulacji oraz dopuszczenie do dowolności uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, działającej dezinformująco, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji ustawodawcy i wywołuje wątpliwości interpretacyjne. Podniesiono, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, adresowanym do odbiorcy lokalnego, który powinien mieć pełną wiedzę o przysługujących mu prawach i ciążących na nim obowiązkach. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Korsz wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zarzuty prokuratora sprowadzają się do zakwestionowania braku powtórzenia w treści uchwały zapisów z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Tymczasem właśnie to powtórzenie stanowiłoby o naruszeniu przez Radę obowiązującego prawa w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. Określenie przez Radę sposobu naliczania ekwiwalentu za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, byłoby nie tylko powtórzeniem zapisów ustawowych, ale winno być też traktowane jako przekroczenie delegacji ustawowej. Rada na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. posiada kompetencje wyłącznie do określenia wysokości ekwiwalentu i nie posiada delegacji do stanowienia o sposobie jego naliczania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2024 r. poz. 935, dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W literaturze i orzecznictwie jednolicie wskazuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu w całości lub części winno być każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). W przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 1 tej ustawy - strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Ustęp 2 tego artykułu stanowił, w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, że wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 504, 1504 i 24612023 r. poz. 1251 i 1429) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Z dniem 8 września 2023 r. ustawodawca dodał (ustawą zmieniającą z dnia 7 lipca 2023 r. - Dz.U. z 2023 r. poz. 1560) do art. 15 ust. 1a, zgodnie z którym ekwiwalent pieniężny otrzymują również: 1) kandydat na strażaka ratownika OSP, o którym mowa w art. 9 ust. 2 pkt 1, 2) strażak ratownik OSP, który brał udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7 - stosownie do posiadanych przez gminę środków finansowych. Nowelą tą ustawodawca zmienił redakcję art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w ten sposób, że wyodrębnił w nim trzy zdania (wcześniej były dwa zdania). W pierwszym wskazał, że wysokość przedmiotowego ekwiwalentu ustala rada gminy. W drugim zdaniu ustalił, że ekwiwalent nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia. Trzecie zdanie stanowi, że ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Uprzednio art. 15 ust. 2 u.o.s.p. w tym samym zdaniu wskazywał, że rada gminy ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Wprowadzona zmiana podkreśla, że obowiązkiem rady jest ustalenie wysokości przedmiotowego ekwiwalentu. Doprecyzowanie natomiast w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przez ustawodawcę sposobu naliczania ekwiwalentu powinno czynić zbędnym normowanie tej kwestii w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. Nie oznacza to jednak, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 września 2023 r. sygn. akt III OSK 2588/22 (publ. w CBOSA), że w treści uchwały ustalającej wysokość ekwiwalentu nie mogą znaleźć się postanowienia powtarzające treść art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p., w zakresie w jakim precyzują moment i sposób naliczania ekwiwalentu. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że realizacja konstytucyjnej zasady działania na podstawie i w granicach prawa nie oznacza restrykcyjnego zakazu powtórzeń przepisów ustawowych w aktach prawa miejscowego. Takie powtórzenia należy traktować jako superfluum normatywne, a więc nieszkodliwe powielenie przepisu ustawowego w akcie prawa miejscowego nakierowane na poprawę jego czytelności i komunikatywności - superflua admittere securius est, quam necessaria omittere (bezpiecznej jest dopuścić rzeczy zbyteczne aniżeli opuścić rzeczy konieczne). Zakwestionowane przez prokuratora przepisy zaskarżonej uchwały są niezgodne z normą kompetencyjną, gdyż nie wynika z nich, że ustalona wysokość ekwiwalentu ma charakter stawki godzinowej. Redakcja § 1 ust. 1 i ust. 2 zaskarżonej uchwały może powodować taki sposób ich rozumienia, w którym określony w uchwale ekwiwalent ma charakter całościowy, kompletny, stanowi "kwotę do wypłaty", co jest sprzeczne z rozumieniem art. 15 ust. 1 i ust. 2 u.o.s.p. i może wywoływać wątpliwości, a przez to i spory w zakresie obliczenia czasu za jaki ekwiwalent przysługuje. Należy również zauważyć, że ustawodawca w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. stanowi, że przedmiotowy ekwiwalent otrzymywany jest za "uczestniczenie" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w myśl zaś art. 15 ust. 1a pkt 2 u.o.s.p. ekwiwalent otrzymywany jest za udział w działaniach, o których mowa w art. 3 pkt 7. Prawodawca lokalny realizując delegację ustawową powinien się posługiwać konsekwentnie sformułowaniami użytymi przez ustawodawcę, aby zachować spójność przepisów i uniknąć wątpliwości interpretacyjnych. W cytowanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu, poprzez naliczenie jego wysokości będzie mu nadawana inna treść od ustawowej, in concreto, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany, jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Identyczna sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wyrazy "udział" i "uczestnictwo" nie są tożsame. Uczestnictwo w działaniu ratowniczym lub akcji ratowniczej wiąże się z bezpośrednim wykonywaniem czynności ratowniczych, natomiast udział nie musi być zawężony do działania bezpośredniego, może on również obejmować czynności pomocnicze, czy nadzorcze (tak WSA w Olsztynie w wyroku z 23 stycznia 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 660/23, publ. w CBOSA). Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. W orzecznictwie sądów podkreśla się, że oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III FSK 4957/21, publ. w CBOSA). Powyższe uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości Bez istotnie naruszającego prawo § 1 ust. 1 i 2 nie spełniałaby ona żadnej funkcji. Z podanych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.