II SA/Ol 81/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Renata Hermanowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2004 r., sprawy ze skargi K. S. na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr . "[...]" w przedmiocie niezbędnego wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzje i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego K. S. kwotę 740 zł. (siedemset czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. We wniosku z 11 września 2003r. A. i K. K. wystąpili do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji orzekającej o udostępnieniu terenu działki nr 41/1 w miejscowości S. gm. S., stanowiącej własność B. i K. S. w celu wykonania przyłącza wodno-kanalizacyjnego wynikającego z pozwolenia na budowę znak "[...]". Starosta, działając na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm), decyzją z dnia 18 września 2003. Nr "[...]", orzekł o niezbędności wejścia na teren działki nr 41/1 usytuowanej w S. gm. S. będącej własnością K. S. w celu wykonania przyłącza kanalizacji sanitarnej zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę Nr "[...]" z dnia 22 listopada 1999r. Określił granice korzystania z nieruchomości sąsiedniej polegające na: - zajęciu pasa gruntu szerokości 3 m zgodnie z załącznikiem graficznym, - wykonaniu wszelkich prac ziemnych ręcznie, - uporządkowaniu terenu po wykonanych robotach, - zobowiązaniu inwestora po zakończeniu robót do naprawienia szkód powstałych w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że Starosta O. decyzją z dnia 22 listopada 1999r. udzielił K. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem wodno - kanalizacyjnym na działce nr 41. Nie przystępując do budowy inwestor dokonał podziału nieruchomości na działki 41/1 i 41/2, a następnie zbył działkę 41/2. i Kr. K., na której zaprojektowano usytuowanie budynku. W wyniku powyższego decyzją z dnia 24 lutego 2000r. dokonano przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz nowych właścicieli-Państwa K. wraz z wszystkimi uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z poprzedniej decyzji pozwolenia na budowę. Wyjaśniono, iż z uwagi na nie wniesienie odwołania od tej decyzji przez poprzedniego właściciela K. S. uznano, że wyraził on zgodę na wykonanie całego budynku i przyłącza wodno-kanalizacyjnego zgodnie z dokumentacją przekazaną nabywcy. Odwołanie od tej decyzji złożył K. S., w którym wniósł o uchylenie decyzji oraz oświadczył, iż nie wyraża zgody na wejście na jego nieruchomość z uwagi na możliwość innego wykonania przez właściciela działki 41/1 przyłącza kanalizacji do kolektora głównego. Wyjaśnił, iż pozwolenie na budowę wydane w 1999r. zostało przez niego uzyskane na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 41, której był właścicielem. Podał, że później dokonał podziału nieruchomości i działkę nr 41/2 zbył Państwu K. w 2000r. Nowi właściciele winni zatem dokonać korekty projektu budowlanego, gdyż budowa przyłącza kanalizacyjnego przebiega przez jego działkę 41/1, poza tym przyłącze kanalizacyjne na swojej działce wykonał na własny koszt. Obecnie wykonanie przyłącza na jego nieruchomości spowoduje nieużyteczność znacznej części jego działki oraz prowadzenie wykopów pod jego budynkiem. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda decyzją z dnia 6 stycznia 2004r. Nr "[...]" utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że inwestorzy wystąpili o wydanie decyzji w sprawie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki nr 41/1 położonej w S. gm. S. stanowiącej własność K. S. w celu wykonania przyłącza wodno-kanalizacyjnego zatwierdzonego pozwoleniem na budowę. Wyjaśnił, że decyzja w przedmiocie zmiany inwestora podjęta w trybie art. 40 Prawa budowlanego zmienia wyłącznie adresata decyzji, zaś osoba na rzecz której przeniesiono pozwolenie na budowę przejmuje wszelkie uprawnienia i obowiązki zawarte w decyzji pozwolenie na budowę. Kwestia ewentualnych szkód powstałych w trakcie prowadzenia robót budowlanych na nieruchomości sąsiedniej może być dochodzona w trybie postępowania przed sądem powszechnym. W skardze z dnia 2 lutego 2004. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik K. S. zarzucił, że decyzja Wojewody z dnia 6 stycznia 2004r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są niezgodne z prawem i wniósł o ich uchylenie. Wskazał na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 47 ust. l i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nie uwzględnienie w treści rozstrzygnięcia sposobu, zakresu i terminu wejścia na teren nieruchomości skarżącego oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 10 Kpa poprzez pozbawienie skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu oraz prawa wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, art. 7, art. 77 § l oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez zaniechanie rozpatrzenia okoliczności wskazanych w odwołaniu oraz niepełne wyjaśnienie niniejszej sprawy, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzucił, iż zaskarżona decyzja nie określa w sposób precyzyjny obowiązków jak i uprawnień skarżącego, bowiem nie wynika z niej jaki teren i w jakim terminie ma być udostępniony oraz na czyją rzecz. Nadto organ przed wydaniem decyzji nie zapoznał skarżącego z przeprowadzonym w tej sprawie materiałem dowodowym, jak również nie umożliwił mu przedstawienia swojego stanowiska. Poza tym organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich podniesionych w odwołaniu zarzutów, czym naruszył prawo skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że wbrew zarzutom skargi decyzja organu odwoławczego jednoznacznie określiła granice niezbędnej potrzeby wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości oraz warunki jej korzystania. Wprawdzie odsyła do załącznika graficznego lecz należy przez to rozumieć załącznik nr l do decyzji pozwolenie na budowę z dnia 22 listopada 1999r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie zważyć należy, iż zgodnie z art. l § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) stosownie do przysługujących sądowi administracyjnemu kompetencji, Sąd kontroluje zaskarżone decyzje pod kątem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi w granicach danej sprawy- art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270). Wzruszenie decyzji następuje w razie, gdy kontrola wykaże, że decyzja narusza przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § l w zw. z art. 145 § l ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Tego rodzaju naruszenie przepisów prawa ma miejsce w niniejszej sprawie. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest tylko decyzja w przedmiocie niezbędnego wejścia na teren nieruchomości skarżącego, nie zaś ocena legalności decyzji Starosty O. z dnia 24 lutego 2000r. Nr "[...]" orzekającej o przeniesieniu w trybie art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane pozwolenia nr "[...]" z dnia 22 listopada 1999r. na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 41 w S. z K. S. na K. K. wraz z uprawnieniami i obowiązkami wynikającymi z decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na brak skargi na powyższe rozstrzygnięcie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126, ze zm), który dopuszcza możliwość ograniczenia na rzecz inwestora praw właściciela sąsiedniej nieruchomości, gdy jest to niezbędne do umożliwienia inwestorowi wykonania przez niego robót budowlanych, do których dostęp lub wykonanie jest możliwe tylko z sąsiedniej nieruchomości. Uwadze organów orzekających w tej sprawie umknęła jednak istotna okoliczność, a mianowicie fakt, iż udostępnienie inwestorowi cudzej nieruchomości lub jej części do wykonania robót budowlanych obejmuje prawo przebywania na cudzej nieruchomości w czasie wykonywania robót, ustawiania potrzebnych do tego urządzeń, wykonywania niezbędnych robót ziemnych itp. nie upoważnia natomiast inwestora do zainstalowania lub wykonania na cudzym gruncie jakichkolwiek elementów budowlanych, które mogłyby tam pozostać /m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2002r. sygn. akt II SA/Ka 1039/00, nie publikowany/. Dyspozycja powołanego przepisu nie daje inwestorowi uprawnienia do wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych na nieruchomości, na której posiada ograniczone w czasie prawo przebywania, bowiem nie posiada prawa do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Niedopuszczalne jest zatem aby w decyzji rozstrzygającej o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości orzeczono o dopuszczeniu wykonania robót budowlanych na tej właśnie nieruchomości, jak to wynika z decyzji organu I instancji zwłaszcza, że inwestor nie dysponuje żadnym prawem na cele budowlane do nieruchomości oznaczonej jako działka 41/1. Wprawdzie decyzją z dnia 24 lutego 2000r. Starosta O. orzekł o przeniesieniu udzielonego pozwolenia na budowę na działce nr 41 na rzecz K. K., jednakże decyzja powyższa dotyczyła innej nieruchomości, bowiem oznaczonej jako działka nr 41 w miejscowości S. gm. S. Jak wynika z wniosku inwestora oraz przekazanych akt sprawy inwestycja realizowana jest natomiast na działce nr 41/2, a zatem niezgodnie z wydaną decyzją w tej sprawie. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż tryb art. 40 ustawy Prawo budowlane może być zastosowany jedynie w sytuacji, gdy następuje przeniesienie pozwolenia budowlanego na rzecz innej osoby za zgodą strony, na rzecz której decyzja była wydana, jeżeli przyjmuje ona wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz wykaże się prawem dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z akt sprawy nie wynika natomiast aby nowy inwestor dysponował działką nr 41/1 w S. na cele budowlane, a przez tą właśnie nieruchomość miało stosownie do pierwotnego projektu przebiegać przyłącze wodno - kanalizacyjne. Abstrahując od powyższego decyzja wydana w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może prowadzić do naruszania cudzej własności poprzez sytuowania na jej terenie infrastruktury technicznej osób trzecich, bez zgody właściciela nieruchomości. W tej sprawie ma miejsce taka właśnie sytuacja, gdy skarżący nie godzi się na naruszanie jego prawa własności poprzez położenie na terenie działki przyłącza wodno-kanalizacyjnego. Niedopuszczalne jest aby decyzja wydana w tym trybie zastępowała inwestorowi tytuł do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do której nie posiada żadnego prawa. Wyjaśnić należy również że decyzja, o której mowa w art. 47 ust. 2 powołanej ustawy, wprawdzie zastępuje zgodę właściciela, ale tylko w takim zakresie aby inwestor mógł wykonać prace budowlane na swojej nieruchomości. Ponieważ wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, wiąże się z ograniczeniem czasowym w korzystaniu z własnej nieruchomości przez jej właściciela, organ winien w sposób wyjątkowo skrupulatny i wyczerpujący określić granice tej niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości. Obowiązek taki wynika z konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności przewidzianej w art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. Z ust. 3 tego przepisu wynika, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności, dlatego też ograniczenie wynikające z ustawy Prawo budowlane winno być interpretowane w sposób ścisły. W decyzji winno się zatem wskazać zarówno zakres prac jakie inwestor będzie wykonywał na własnej nieruchomości, do której posiada prawo dysponowania na cele budowlane oraz teren, nieruchomości sąsiedniej, który w związku z tymi pracami będzie mu niezbędny. Wobec powyższego zasadne były zarzuty skarżącego, iż decyzja odsyłająca do jakiegoś załącznika, bez jego załączenia oraz wskazania o jaki załącznik chodzi nie wypełnia tej dyspozycji art. 47 ust. 2 ustawy. Odnośnie zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia prawa do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego wyjaśnić należy, że zasługuje on na uwzględnienie w całości, gdyż naruszenia zasady czynnego udziału strony w toku prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie może konwalidować fakt doręczenia skarżącemu decyzji organu I i II instancji w tej sprawie. Mając na uwadze powyższe uchybienie tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania stosownie do art. 145 § l pkt l lit "a" i lit. "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I. sentencji. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania sądowego (pkt. III sentencji wyroku) oraz orzeczenie o nie wykonaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku (pkt. II sentencji), uzasadniają przepisy art. 152 i 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.