II SA/Ol 81/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi J. J. B. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]", "[...]’, Prezydent Miasta wydał zezwolenie na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej – przedłużenie ulicy "[...]" w O. W dniu 1 grudnia 2014r. (data nadania pocztowego) J.B. wniósł do Wojewody, za pośrednictwem Prezydenta Miasta, odwołanie od powyższej decyzji w związku z naruszeniem jego słusznego interesu, poprzez uniemożliwienie mu prawidłowego wykorzystania nieruchomości objętej jego roszczeniem o uzgodnienie treści księgi wieczystej KW NR "[...]", prowadzonej przez Sąd Rejonowy z rzeczywistym stanem prawnym, które to roszczenie zostało uwzględnione wyrokiem Sądu Rejonowego z dnia 29 września 2014r., sygn. akt XC 415/17. Zarzucił organowi I instancji naruszenie: art. 28 k.p.a. poprzez pominięcie go jako strony postępowania; art. 61 § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie zawiadomienia go o wszczęciu postępowania w sprawie i przez to uniemożliwienie mu wzięcia udziału w toczącym się postępowaniu; art. 109 § 1 k.p.a. przez zaniechanie doręczenia mu decyzji, a tym samym uniemożliwienie zaskarżenia decyzji po jej wydaniu. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" Wojewoda, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej doręcza się na piśmie tylko inwestorowi. Wyłącznie więc dla inwestora termin 14 dni do wniesienia odwołania liczony jest od dnia następnego po dniu indywidualnego doręczenia decyzji. Natomiast pozostałe strony zawiadamiane są o wydaniu decyzji poprzez publiczne ogłoszenie w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał przedmiotową decyzję. Ponadto takie obwieszczenie powinno być umieszczone w siedzibach urzędów gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. W związku z tym, przyjmuje się, że po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia nastąpiło doręczenie decyzji wszystkim tym stronom, którym decyzja ta nie została przesłana na piśmie. Organ podkreślił, że brak wiedzy poszczególnych stron o wydaniu decyzji nie wyłącza prawnego domniemania jej skutecznego doręczenia, w myśl art. 49 k.p.a. Zauważono, że poza wskazanymi formami publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji, ustawodawca nałożył na organ orzekający obowiązek pisemnego zawiadomienia dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości (na adres wskazany w katastrze nieruchomości) objętych skutkami prawnymi tej decyzji o jej wydaniu. Przedmiotowe zawiadomienie ma jednakże jedynie charakter informacyjny i nie można przypisać mu skutków prawnych analogicznych do tych, które zostały określone w art. 49 k.p.a. Organ odwoławczy podał, że w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z art. 11f ust. 3 powołanej ustawy, Prezydent umieścił obwieszczenie o wydaniu zaskarżonej decyzji na tablicy ogłoszeń w budynku Urzędu Miasta, na stronie internetowej www.ebok.olsztyn.eu, od dnia 24.08.2012 r. do dnia 07.09.2012 r., obwieszczenie ukazało się także w prasie lokalnej "Gazecie Olsztyńskiej" dnia 24.08.2012 r. Termin do wniesienia odwołania w przedmiotowej sprawie upłynął dnia 24.09.2012 r. W związku z tym, organ stwierdził brak podstaw do rozpatrzenia odwołania, które wpłynęło do organu I instancji w dniu 3 grudnia 2014r. Podniesiono, że wniesienie odwołania po ustawowo określonym terminie powoduje, że dokonana czynność jest prawnie nieskuteczna. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie J B. wniósł o uchylenie powyższego postanowienia w związku z rażącym naruszeniem art. 134 w zw. z art. 129 § 1 i 2, art. 40 § 1, art. 42 § 1 i art. 49 k.p.a. oraz art. 11 f ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), przez uznanie, że wniósł odwołanie od w/w decyzji Prezydenta Miasta z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu skargi, skarżący wywiódł, że oczywistym w sprawie jest, iż w katastrze nieruchomości nie widniał w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż dochodzi zmiany bezprawnego wpisu na rzecz Gminy Miasta. Podał, że w Sądzie Rejonowym w Wydziale X Cywilnym toczyło się postępowanie z powództwa skarżącego o uzgodnienie z rzeczywistym stanem prawnym księgi wieczystej KW Nr "[...]" przez wpisanie zamiast Gminy Miasta prawa własności na jego rzecz. Powództwo to zostało zabezpieczone przez wpisanie w w/w księdze wieczystej ostrzeżenia o toczącym w postępowaniu o uzgodnienie jej treści z rzeczywistym stanem prawnym. Nadto Gmina Miasto, jako strona pozwana, widniejąca jednocześnie w w/w księdze wieczystej jako właściciel, otrzymała przesłany jej przez Sąd Rejonowy odpis postanowienia o udzieleniu zabezpieczenia z dnia 15 listopada 2007 r., a następnie zawiadomienie tego Sądu z VI Wydziału Ksiąg Wieczystych o dokonanym wpisie ostrzeżenia. Zatem Prezydent Miasta, który wydał decyzję, od której skarżący wniósł odwołanie, wiedział jaki jest stan prawny i wiedział, że skarżący mieszka za granicą, znał też jego miejsce zamieszkania. Nadto wiedział, ze jest on reprezentowany przez pełnomocnika. Skarżący podniósł, że wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej o postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym ochrania roszczenie, którego powód dochodzi, tak aby można było uzyskać wpis zgodnie z dochodzonym roszczeniem. Istotne jest, że ostrzeżenie pociąga za sobą określone prawem skutki:1. wyłącza rękojmię w zakresie określonym we wpisie ostrzeżenia, 2.wyłącza dobrą wiarę nabywców. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, nie można podzielić stanowiska Wojewody, że skarżący został prawidłowo i skutecznie powiadomiony o wydaniu przedmiotowej decyzji. W świetle przepisów wymienionych w zarzutach skargi, na organie I instancji spoczywał obowiązek doręczenia skarżącemu odpisu decyzji, skoro skarżący, będący stroną tego postępowania, na stałe mieszka za granicą. W ocenie skarżącego, termin do wniesienia odwołania zaczął biec od daty, kiedy dowiedział się on o tym, że decyzja została wydana. Wskazał, że o decyzji dowiedział się z treści apelacji Gminy od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 29 września 2014 r., sygn. akt: X C 415/07, która została doręczona pełnomocnikowi skarżącego w dniu 17 listopada 2014r. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ podkreślił, że Prezydent Miasta wydał decyzję w oparciu o ustawę szczególną (lex specialis), która ma na celu stworzenie warunków prawnych zapewniających sprawny przebieg inwestycji w zakresie dróg użytku publicznego. Konsekwencją tego stanu rzeczy jest fakt, że decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jest decyzją ustalającą lokalizację danej inwestycji, zatwierdza projekt podziału nieruchomości niezbędnych do jej realizacji oraz reguluje sposób zawiadamiania stron postępowania o jej wydaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( tekst jedn. Dz. U. z 2014r. poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako: p.p.s.a.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. Stosownie do art. 134 Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. W związku z tym, że niniejsza skarga dotyczy postanowienia o charakterze formalnym, także Sąd nie może badać na tym etapie merytorycznych zagadnień podnoszonych w skardze i rozstrzygać, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta Miasta z dnia "[...]". Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że decyzja ta stała się ostateczna z dniem 22 września 2012r. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że pełnomocnik inwestora (Gminy) pokwitował odbiór decyzji w dniu 17 sierpnia 2012r. Natomiast obwieszczenie Prezydenta Miasta o wydaniu tej decyzji było ogłaszane w Gazecie Olsztyńskiej z dnia 24 sierpnia 2012r. oraz na tablicy w Urzędzie Miasta Olsztyn Wydział Architektury i Budownictwa, na stronie internetowej www.ebok.olsztyn.eu, w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta Olsztyn w terminie od 24 sierpnia 2012r. do 7 września 2012r. Tym samym 14-dniowy termin do wniesienia odwołania upłynął najpóźniej z dniem 21 września 2012r. (piątek). Po tej dacie decyzja stała się ostateczna i można ją wzruszyć tylko w trybie nadzwyczajnym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyroki NSA z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 239/12, z dnia 25 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 2263/12, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktrynie (B. Adamiak, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 494) przyjmuje się, że strona, której nie doręczono lub nie ogłoszono decyzji, a dowiedziała się o wydaniu takiej decyzji, może również złożyć odwołanie, jednak musi być ono złożone nie później niż upłynie termin do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, gdyż nie ma ona własnego, indywidualnego terminu do wniesienia odwołania. Wynika to z faktu, że interes prawny takiego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu bez własnej winy jest chroniony treścią art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i art 148 § 2 k.p.a. Przepisy te umożliwiają wznowienie postępowania na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy skarżący dowiedział się o wydaniu kwestionowanej decyzji dopiero w dniu 17 listopada 2014r., to przysługiwało mu prawo żądania wznowienia tego postępowania administracyjnego. Skarżący jednak, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, domagał się wyraźnie wszczęcia trybu odwoławczego i ponownego rozpatrzenia przez organem II instancji sprawy rozstrzygniętej już ostatecznie. Takie działanie jest niedopuszczalne z uwagi na art. 16 § 1k.p.a., który stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie zapewnia trwałość tych decyzji i przyczynia się do gwarantowania pewności obrotu prawnego (por. Andrzej Wróbel Komentarz aktualizowany do art. 16 k.p.a., wyd. LEX 2015). W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z obowiązującym prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.