II OSK 239/12

Dnia 24 maja 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot Mładanowicz sędzia NSA Andrzej Gliniecki /spr./ sędzia del. NSA Janusz Furmanek Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 24 maja 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 997/11 w sprawie ze skargi S. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od S. B. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 997/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi S. B. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w pkt I uchylił zaskarżone postanowienie; w pkt II zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz S. B. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Jak wynika z akt sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazał S. B. rozbiórkę obiektów budowlanych, tj. wiaty, kontenera, rozpoczętej budowy wiaty gospodarczej i rozpoczętej budowy budynku magazynowego stanowiących łącznie z trakiem do cięcia drewna – tartak. S. B. pismem z dnia 1 kwietnia 2010 r. wniósł do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie odwołanie od ww. decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. znak [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia 9 grudnia 2009 r. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi S. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1103/10 uchylił zaskarżone postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie, stwierdzając, że wystąpiły takie uchybienia przy doręczeniu zaskarżanej decyzji, które nie pozwalają uznać, że decyzja ta została S. i B. skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a. Ponownie rozpatrując odwołanie od decyzji z [...] grudnia 2009 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 i art. 123 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez S. B. od decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. W uzasadnieniu postanowienia WINB wskazał, że wprawdzie zaskarżana decyzja nie została prawidłowo doręczona S. B., to jednak doręczono ją prawidłowo pozostałym stronom. Ponieważ żadna z tych stron nie wniosła odwołania, decyzja ta stała się ostateczna, co powoduje niedopuszczalność odwołania S. B. MWINB podkreślił, że w tej sytuacji jedynym środkiem dostępnym dla odwołującego się jest złożenie wniosku o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ pouczył S. B. o takiej możliwości. Skargę na powyższe postanowienie z dnia [...] marca 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. B. W dniu 27 kwietnia 2011 r. S. B. złożył też wniosek o wznowienie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 997/11, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji tezę, zgodnie z którą pomimo nieprawidłowego doręczenia decyzji PINB w Suchej Beskidzkiej skarżącemu (potwierdzonego wyrokiem WSA) fakt doręczenia decyzji pozostałym stronom spowodował, że decyzja ta stała się ostateczna i wobec tego odwołanie S. B. jest niedopuszczalne. Zdaniem Sądu rozumowanie takie jest nieprawidłowe i powoduje w sposób jaskrawy ograniczenie podmiotowego prawa formalnego do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej a nie odpowiadając na skargę MWINB potwierdził swój obojętny stosunek do praw obywatelskich. W ocenie Sądu w teorii postępowania administracyjnego oraz w orzecznictwie sądowym ugruntowane jest stanowisko, że decyzja nie staje się stateczna, dopóki nie minął termin do wniesienia odwołania dla ostatniej ze stron danego postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie, skoro postanowienie o wniesieniu przez S. B. odwołania z uchybieniem terminu utraciło swoją moc na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a nowego postanowienia tej treści nie wydano, obowiązkiem organu drugiej instancji było rozpatrzenie odwołania. Wydanie w tej sytuacji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania rażąco naruszyło art. 127 i art. 134 k.p.a. Całkowicie błędne było również informowanie S. B. o możliwości złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 14 października 2011 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżając wyrok w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia jako naruszającego przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący istotnie wpłynąć na wynik sprawy w sytuacji, gdy brak było podstaw do takiego uchylenia a to wskutek naruszenia: – art. 16 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna, która nie została doręczona prawidłowo jednej ze stron postępowania, lecz została doręczona pozostałem stronom, nie może stać się ostateczna, a wobec tego niezasadne jest stwierdzenie niedopuszczalności wniesionego od niej odwołania; – art. 16 § 1, art. 127 § 1 i art. 129 § 2 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna nie staje się ostateczna, dopóki nie minie termin do wniesienia odwołania dla ostatniej ze stron postępowania administracyjnego – w tym również dla strony, która nie brała udziału w postępowaniu; – art. 16 § 1, art. 127 § 1, art. 129 § 2 i art. 134 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w sytuacji, gdy stronie postępowania nie została doręczona decyzja administracyjna, dopuszczalne jest rozpatrzenie odwołania pochodzącego od tej strony, pomimo, że zostało ono wniesione po upływie terminu do wniesienia odwołania biegnącego dla tych stron postępowania, którym doręczono decyzję; – art. 10 § 1, art. 109 § 1, art. 129 § 2, art. 134 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że stronie, której nie doręczono skutecznie decyzji administracyjnej, przy czym upłynął termin do wniesienia odwołania dla tych stron postępowania, którym decyzję doręczono, nie przysługuje możliwość złożenia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego; – art. 153 p.p.s.a. poprzez niepodporządkowanie się w pełnym zakresie poglądom wyrażonym w wyroku wydanym uprzednio w sprawie i sformułowanie w zaskarżonym wyroku nowych ocen prawnych, sprzecznych z oceną zawartą w poprzednim wyroku, 2. naruszenie art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy bez wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przyczyn tego pominięcia i niezawarcie w uzasadnieniu wyroku stanowiska organu – poprzez stwierdzenie, iż organ nie wniósł odpowiedzi na skargę, podczas gdy odpowiedź ta została wniesiona; 3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zawarcie w wyroku uchylającym postanowienie organu II instancji niepełnej oraz nienależycie uzasadnionej oceny prawnej, nieodnoszącej się do uprzednio wydanego w sprawie wyroku oraz niezawarcie jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Bezspornym w tej sprawie jest, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. nie została S. B. skutecznie doręczona, co wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Kr 1103/10, uchylającego postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2010 r., którym stwierdzono na podstawie art. 134 k.p.a. uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pozostałym stronom tego postępowania decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. została prawidłowo doręczona, lecz nie wniosły one odwołań. Stwierdzenie powyższych faktów w świetle obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego rodzi określone konsekwencje procesowe. Stronom postępowania administracyjnego od decyzji wydanej w pierwszej instancji, służy niewątpliwie prawo wniesienia odwołania (art. 127 § 1 w związku z art. 15 k.p.a.). Jednak aby odwołanie było prawnie skuteczne, należy zachować termin 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie termin ten liczy się od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Z powyższego przepisu oprócz określenia terminu do wniesienia odwołania wynika jeszcze to, że aby rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania, decyzja musi być stronie doręczona lub ogłoszona. Ponieważ jak wynika z akt sprawy decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r., nie została S. B. doręczona (skutecznie), tym samym w stosunku do niego bieg terminu do wniesienia odwołania nie rozpoczął się, jak w stosunku do innych stron tego postępowania, którym decyzja została prawidłowo doręczona. Bieg terminu do wniesienia odwołania liczy się dla każdej strony oddzielnie w zależności od tego, kiedy stronie została decyzja doręczona lub ogłoszona. Upływ terminu do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, oznacza, że decyzja stała się ostateczna w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. Strona, której nie doręczono lub nie ogłoszono decyzji, a dowidziała się o wydaniu takiej decyzji, może złożyć również odwołanie, jednak musi być ono złożone nie później niż upłynie termin do wniesienia odwołania dla strony, której najpóźniej doręczono lub ogłoszono decyzję, gdyż nie ma ona własnego, indywidualnego terminu do wniesienia odwołania. Upływ terminu do wniesienia odwołania dla stron, którym doręczono decyzje lub ogłoszono i nie wniesiono odwołania w tym terminie, powoduje, że decyzja staje się ostateczna i podlega wykonaniu. Natomiast wniesienie odwołania w terminie wstrzymuje wykonanie decyzji (art. 130 § 2 k.p.a.). Wniesienie odwołania w terminie powoduje jeszcze inne konsekwencje i obowiązki wynikające z art. 131, 132 i 133 k.p.a. Z powyższego wynika jednoznacznie, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej z dnia [...] grudnia 2009 r. stała się ostateczna, na skutek niewniesienia odwołania przez żadną ze stron, którym została prawidłowo doręczona i nie miał na to żadnego wpływu fakt niedoręczenia tej decyzji S. B. Pismo S. B. z dnia 1 kwietnia 2010 r. nazwane odwołaniem od decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., nie mogło mieć takiego charakteru z uwagi na to, że decyzja ta w tym czasie miała już charakter decyzji ostatecznej i mogła być wzruszona jedynie w drodze trybów nadzwyczajnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Przy ustaleniu, że decyzja z dnia [...] grudnia 2009 r. nie została skutecznie doręczona S. B., organ prawidłowo postanowieniem z dnia [...] marca 2011 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a., gdyż od decyzji ostatecznej nie służy taki środek zaskarżenia jak odwołanie. Pismo takie organ może również potraktować jako skargę zgodnie z art. 235 § 1 k.p.a. Nie ma wątpliwości, że niedoręczenie stronie postępowania decyzji jest poważnym naruszeniem przepisów postępowania, gdyż pozbawia ją to możliwości wniesienia przysługującego jej środka zaskarżenia – odwołania. Strona przez to została pozbawiona możności obrony swych praw z naruszeniem art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Niemniej jednak naruszenie praw jednej ze stron postępowania, nie może automatycznie naruszać praw innych stron przez kwestionowanie ostatecznego charakteru decyzji a w konsekwencji naruszać prawa nabyte innych stron, czy podważać wykonalność decyzji ostatecznej. A do takich następstw mogłoby doprowadzić stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym wyroku. W przypadku mającym miejsce w tej sprawie stronie, której nie doręczono decyzji w związku z czym, nie mogła wnieść odwołania w przewidzianym terminie, służy prawo żądania wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tak jak prawidłowo wywodzi się w skardze kasacyjnej w pkt 1 (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 494). Podobne wskazanie co do dalszego postępowania wynikało również z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2010 r., II SA/Kr 1103/10, którym był związany Sąd wydający zaskarżony wyrok. Należy więc zgodzić się również, jak z poprzednimi zarzutami skargi kasacyjnej, zamieszczonymi w pkt 1, że zaskarżonym wyrokiem Sąd naruszył art. 153 p.p.s.a. Trafnie podnosi się również w skardze kasacyjnej (pkt 2 i 3), że zaskarżonym, wyrokiem zostały także naruszone przepisy art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a., co szeroko zostało uzasadnione w oparciu o przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Należy również zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzono, że "wydanie w tej sytuacji postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania rażąco naruszyło art. 127 i art. 134 k.p.a.", jednak nie stwierdzono nieważności tego postępowania po myśli art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., a jedynie uchylono zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., do czego też brak było podstaw, jak trafnie podnosi się w skardze kasacyjnej i co wynika z niniejszego orzeczenia. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 orzekł, jak w sentencji.