II SA/Ol 81/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Gminy Milewo z dnia 11 lutego 2009 r. nr XXIII/111/2009 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność uchwały w części tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b. Rada Gminy Milejewo 11 lutego 2009 r. podjęła uchwałę Nr XXIII/111/2009 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, zmienioną uchwałą Nr XXXV/179/2010 z 31 marca 2010 r. oraz uchwałą Nr XXXIII/187/2018 z 22 lutego 2018 r. W skardze z 20 grudnia 2021 r. Prokurator Rejonowy w Elblągu (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz w zakresie § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b. Zarzucił, że uchwała w zaskarżonej części w sposób istotny narusza § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908) i art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, z późn. zm.), dalej jako: u.o.d.p., przez określenie w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b oraz w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a i b uchwały wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, w zależności od położenia drogi publicznej w obszarze zabudowanym lub poza obszarem zabudowanym, co nie znajduje uzasadnienia prawnego. Prokurator zarzucił tym przepisom m.in. naruszenie art. 40 ust. 9 u.o.d.p. oraz art. 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez uchwalenie stawki rocznej w oparciu o kryterium, co do którego nie udzielono gminie władztwa prawodawczego, tj. w zależności od tego, czy część pasa ruchu drogowego w postaci jezdni, ciągu pieszego znajduje się na obszarze zabudowanym, czy też poza obszarem zabudowanym, wskutek czego doszło do różnicowania opłat za 1 m2 zajętego pasa drogowego w tych częściach pasa drogowego, podczas gdy art. 40 ust. 9 u.o.d.p. nie wymienia miejsca znajdowania się pasa drogowego (w terenie zabudowanym lub poza nim) jako kryterium do ustalania stawek za zajęcie pasa drogowego. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi w całości jako niezasadnej. Wskazał, że w jego ocenie nie zostały naruszone przepisy wskazane w skardze. Wojewoda Warmińsko-Mazurski, jako organ nadzoru, nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie, co więcej nie było wszczynane w tym przedmiocie żadne postępowanie wyjaśniające. Pismem z 22 lutego 2022 r. Prokurator wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, na co Wójt wyraził zgodę pismem z 7 lutego 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz., 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.), dalej: "u.s.g.", uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Wskazane unormowanie nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 8 u.o.d.p., w brzmieniu obowiązującym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Stosownie do art. 40 ust. 9 cytowanej ustawy, przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Powyższy przepis wprowadził możliwość zróżnicowania wysokości stawek, jednak wyłącznie przy zastosowaniu kryteriów w nim zawartych. Sąd podziela stanowisko skarżącego, że żadne z kryteriów wskazanych w tym przepisie nie upoważnia do różnicowania opłat za zajęcie pasa drogowego w zależności od zajęcia pasa drogowego na terenie zabudowanym i niezabudowanym (takimi kryteriami nie są wskazane w delegacji ustawowej: kategoria drogi, rodzaj elementu zajętego pasa drogowego, rodzaj zajęcia pasa drogowego, rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym). W związku z tym wprowadzenie takiego kryterium stanowi istotne naruszenie prawa, gdyż wykracza poza granice delegacji ustawowej. Stanowisko takie nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych i jest ugruntowane (patrz: wyrok WSA w Olsztynie z 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 592/20, wyrok WSA w Poznaniu z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt III SA/Po 273/18; wyroku WSA w Olsztynie z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Ol 684/19; z 1 października2020 r., sygn. akt II SA/Ol 374/20, dostępne na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: CBOSA). W wyroku z 20 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3710/16, CBOSA, Naczelny Sąd Administracyjny argumentował m.in., że art. 4 ust. 1 u.o.d.p., definiujący pojęcie pasa drogowego nie wprowadza rozróżnienia na pas drogowy w terenie zabudowanym i niezabudowanym, wobec tego nie ma podstaw prawnych do wprowadzenia takiego rozróżnienia przy ustalaniu stawek za jego zajęcie. W związku z powyższym, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł nieważność zaskarżonej uchwały we wnioskowanym zakresie. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż obie strony wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.