II SA/Ol 811/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie nałożenia obowiązku wystąpienia o pozwolenie na wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej Spółki kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że zarządzeniem pokontrolnym z dnia "[...]" r. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej zwany organem), powołując art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1471 ze zm.), zobowiązał Prezesa Zarządu Spółki A (dalej jako: "spółka", "skarżąca") do wystąpienia do Starosty o pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitora gorącej prasy do produkcji płyt izolacyjnych w terminie do 15 grudnia 2018 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że brak pozwolenie na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitora gorącej prasy do produkcji płyt izolacyjnych stanowi naruszenie art. 220 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 799, dalej jako: "u.p.o.ś"). W skardze na to zarządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka wniosła o jego uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych, w związku z naruszeniem art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, polegającym na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i nieuwzględnieniu w toku kontroli okazanego materiału dowodowego, co doprowadziło do stwierdzenia naruszenia przepisów art. 220 u.p.o.ś, które w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania. W uzasadnieniu strona skarżąca oświadczyła, że nie ma podstaw prawnych do nakładania na Zakład obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitora prasy gorącej, ponieważ w emitorze prasy gorącej nie występuje żadna emisja technologiczna gazów ani pyłów w postaci lotnych związków organicznych (LZO) wydzielanych przez żywicę poliuretanową pMDI używaną do produkcji płyt, a jedynie odprowadzenie ciepła i pary wodnej powstałych w procesie prasowania. Wskazała, że z załączonej do niniejszej skargi, a wcześniej udostępnionej podczas kontroli, karty charakterystyki żywicy poliuretanowej pMDI ONGRONAT 2100 (nie zawierającej formaldehydu), wynika, że ze względu na bardzo małą prężność par stosowanej do produkcji żywicy spajającej płyty izolacyjne, wynoszącej 10-6 kPa, nie posiada ona właściwości przypisanych lotnym związkom organicznym LZO. Skarżąca podała, że karta charakterystyki, mimo jej okazania w toku kontroli, nie została dołączona jako dowód do protokołu kontroli z dnia 25 września 2018 r. Podniosła, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 1 marca 2018 r. w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji, źródeł spalania paliw oraz urządzeń spalania lub współspalania odpadów) przez lotne związki organiczne (LZO) rozumie się związki organiczne mające w temperaturze 293,15 K prężność par nie mniejszą niż 0,01 kPa, względnie posiadające analogiczną lotność w szczególnych warunkach użytkowania. Emitor prasy gorącej nie stanowi zatem źródła emisji technologicznej, które podlegałoby obowiązkowi uzyskania pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza na podstawie art. 220 u.p.o.ś. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia, umorzenie postępowania sądowego oraz odstąpienie w całości od zasądzania od organu zwrotu kosztów. Wyjaśnił, że wydając zarządzenie oparł się na ustaleniach kontroli przeprowadzonej przez inspektora WIOŚ w okresie od dnia 17 do dnia 25 września 2018 r. w zakładzie należącym do skarżącej. Podczas kontroli ustalono, że spółka zajmuje się produkcją materiałów izolacyjnych i lekkich płyty MDF do ścian, stropów i podłóg w budownictwie mieszkaniowym. Do produkcji płyt izolacyjnych wykorzystywane są surowce takie jak: biomasa roślinna, makulatura oraz spoiwa (żywica poliuretanowa). Stosownie do treści art. 220 ust. 1 u.p.o.ś., co do zasady wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów z instalacji wymaga pozwolenia. Mając na uwadze inne zakłady przemysłowe zajmujące się działalnością o zbliżonym profilu, w ocenie organu działalność skarżącej polegająca na produkcji m.in. płyt MDF, wymagała uzyskania pozwolenia sektorowego. W myśl art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska wojewódzki inspektor ochrony środowiska na podstawie ustaleń kontroli może wydać zarządzenie pokontrolne. W judykaturze przyjmuje się, że istotą zarządzeń pokontrolnych jest przypomnienie o podstawowych obowiązkach kontrolowanemu. Z tego też względu organ zarządził wystąpienie przez spółkę o uzyskanie pozwolenia na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, z uwagi na wytwarzanie lotnych związków organicznych(LZO). Organ podał, że skarżąca w toku kontroli przedłożyła dokument o nazwie "Technical data Sheet (TDS) ONGRONAT® 2100" wersja: ISSUE05-19.september 2012 1/2, 2/2 w języku angielskim, który nie zawierał pełnej informacji dotyczącej żywicy poliuretanowej wykorzystywanej do produkcji płyt. Dopiero w skardze spółka przedłożyła pełną kartę charakterystyki (SDS) ONGRONAT® 2100 w wersji 2.0 -20.1l.2014 str. 1-14, przedstawiającą pełen opis produktu. Przyznał, że z analizy charakterystyki substancji (dokładnie żywicy) wynika, że nie zawiera ona formaldehydu, a zatem organ nie może stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że w trakcie klejenia płyt MDF oprócz pary wodnej wytwarzają się lotne związki organiczne (LZO). Wobec tego należy uznać, że organ nie ma podstaw do nakładania obowiązku w oparciu o normę art. 220 u.p.o.ś. Z tego powodu organ wniósł o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i umorzenie postępowania w sprawie. Uzasadniając wniosek o nieobciążanie organu kosztami postępowania, wskazano na normę art. 206 p.p.s.a. Organ pod rozwagę Sądu poddał okoliczność, że spółka dopiero na etapie wniesienia skargi wykazała, że stosowana przez nią w toku procesu produkcyjnego żywica nie zawiera lotnych związków organicznych. Wcześniejsze przedstawienie przez skarżącą pełnej charakterystyki żywicy zapobiegłoby wydaniu zarządzeń pokontrolnych. Postanowieniem z dnia 23 listopada 2018 r. organ wstrzymał wykonanie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U z 2018 r. poz. 2107) kontrola działalności administracji publicznej przeprowadzana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny może wzruszyć zaskarżoną decyzję jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego ustalonego na dzień wydania zaskarżonego aktu. Zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlega kontroli sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., gdyż jest aktem o charakterze publicznym, w sposób władczy rozstrzyga indywidualną sprawę konkretnego podmiotu, nakłada na stronę określone obowiązki, których niewykonanie zagrożone jest odpowiedzialnością karną (por. postanowienie NSA z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych oraz wyrok NSA z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08, ONSAiWSA 2010, nr 5, poz. 86). Sąd administracyjny zwolniony jest z przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonego aktu, gdy skarga zostanie wniesiona z uchybieniem wymogów formalnych, a także, gdy mimo skutecznego wniesienia skargi postępowanie stanie się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna i została prawidłowo wniesiona przez skarżąca spółkę. Rozstrzygnięcia natomiast wymaga, czy postępowanie podlega umorzeniu. Z takim właśnie wnioskiem wystąpił organ, uznając zasadność skargi i wnosząc o uchylenie zaskarżonego zarządzenia. W myśl art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, jeżeli stało się ono bezprzedmiotowe. Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia w sytuacji, gdy po wniesieniu skargi w toku postępowania sądowoadministracyjnego przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. Będzie to miało miejsce między innymi wówczas, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie zostanie pozbawione bytu prawnego wskutek skorzystania przez organ, który je wydał, z uprawnień autokontrolnych, przewidzianych w art. 54 § 3 p.p.s.a. Unormowanie to stanowi, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio. W rozpatrywanym przypadku nie ma podstaw do umorzenia postępowania sądowego, ponieważ zaskarżone zarządzenie pozostaje w obrocie prawnym, gdyż organ tylko wstrzymał jego wykonanie. Oceniają zaskarżony akt pod względem zgodności z prawem w świetle uwag zgłoszonych w skardze i w odpowiedzi na skargę, uwzględnić należało, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie, na podstawie załączonej do skargi karty charakterystyki (SDS) żywicy poliuretanowej pMDI ONGRONAT® 2100, strony są zgodne, że w emitorze prasy gorącej nie występuje emisja technologiczna gazów ani pyłów w postaci lotnych związków organicznych (LZO) wydzielanych przez żywicę poliuretanową pMDI używaną do produkcji płyt. Organ przyznał w odpowiedzi na skargę, że z dokumentu tego wynika, iż stosowana do produkcji żywica nie zawiera formaldehydu, a zatem organ nie może stwierdzić z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością, że w trakcie klejenia płyt MDF, oprócz pary wodnej, wytwarzają się lotne związki organiczne (LZO). Organ przekonywał, że dokument ten nie został przedłożony w toku kontroli. Przy czym w protokole kontroli zawarte zostało stwierdzenie, że "Do procesu produkcyjnego używana jest żywica poliuretanowa pMDI – Ongronat 2100 nie zawierająca formaldehydu". Przeprowadzający kontrolę, dokonując takiego ustalenia, musiał zatem dysponować danymi ku temu. Nie wiadomo tylko na jakiej podstawie oparł to twierdzenie. Z akt sprawy nie wynika, jakich dokumentów kontrolujący żądał, brak jest też wzmianki o zaniedbaniu przez skarżącą przedłożenia jakichkolwiek dokumentów. Jeśli kontrolujący powziął wątpliwości w toku kontroli nic nie stało na przeszkodzie, aby zażądał od spółki brakujących dokumentów. Z akt sprawy jednak nie wynika, aby zwracał się do skarżącej o jakiekolwiek inne informacje. W związku z tym nie ma podstaw zarzut organu, że skarżąca w toku kontroli nie przedstawiła powołanej karty charakterystyki (SDS) żywicy poliuretanowej pMDI ONGRONAT® 2100. Organ przyznał w odpowiedzi na skargę, że wydając zarządzenie pokontrolne o wskazanej treści, miał na uwadze inne zakłady przemysłowe zajmujące się działalnością o zbliżonym profilu. Okoliczność ta nie mogła sama przez się przemawiać za uznaniem istnienia po stronie spółki obowiązku uzyskania pozwolenia na wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów, o którym mowa w art. 220 ust. 1 u.p.o.ś., gdyż stosownie do art. 220 ust. 2 u.p.o.ś. wymóg taki uzależniony jest przede wszystkim od rodzaju i ilości gazów lub pyłów wprowadzanych z instalacji do powietrza. Na podstawie art. 220 ust. 2 u.p.o.ś., w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 2 lipca 2010 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 130, poz. 881) określone zostały przypadki, w których wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza z instalacji nie wymaga pozwolenia. Zgodnie z tymi unormowaniami, aby ocenić wymóg posiadania pozwolenia, organ powinien mieć na uwadze przede wszystkim charakterystykę surowców stosowanych w produkcji, aby ocenić czy przedsięwzięcie nie podlega wyłączeniu z cytowanego rozporządzenia, które odwołuje się też w swej treści do powoływanego w skardze rozporządzenia w sprawie standardów emisyjnych dla niektórych rodzajów instalacji. W kontrolowanym zarządzeniu brak jest jakichkolwiek rozważań na ten temat. Powyższe przekonuje, że stan faktyczny i prawny sprawy nie został prawidłowo rozważony na etapie postępowania przed organem, z naruszeniem art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Przepisy te stanowią, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne w stosunku do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej, a podmioty te, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. W świetle tych unormowań organ powinien wykazać w zarządzeniu pokontrolnym, że kontrolowany podmiot dopuścił się naruszeń, a więc powiązać spójnie ustalenia poczynione w toku kontroli z przepisami prawa, które świadczyłyby, że w sprawie doszło do naruszenia norm prawnych, a tym samym usprawiedliwiona jest interwencja organu. Tym samym, organ nie mógł poprzestać w wydanym zarządzeniu pokontrolnym, jedynie na ogólnikowym stwierdzeniu, że zakład nie posiada pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza z emitora gorącej prasy, co narusza art. 220 u.p.o.ś. Taki lakoniczny argument nie poddaje się kontroli Sądu, gdyż nie jest możliwa jego weryfikacja bez dokonania ustaleń, zaniechanych przez organ. Brak właściwego uzasadnienia aktu stanowi istotne naruszenie procedury, uniemożliwiające sądowi ocenę merytoryczną motywów, jakie legły u podstaw zaskarżonego zarządzenia. Działanie organu podjęte w tym względzie dopiero na skutek wniesienia skargi, było spóźnione i nie mogło konwalidować wskazanego uchybienia, zwłaszcza, że organ, mimo powołania się w odpowiedzi na skargę na art. 54 § 3 p.p.s.a., nie dokonał autokontroli poprzez uchylenie zaskarżonego zarządzenia. Jak już wyjaśniono sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonego aktu z prawem, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jego wydania. Mając powyższe na uwadze, zaskarżone zarządzenie pokontrolne podlegało uchyleniu, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej spółki wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przy czym Sąd nie dopatrzył się podstaw do zastosowania wnioskowanego przez organ art. 206 p.p.s.a., ponieważ z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca w toku kontroli nie udostępniła wszystkich wymaganych dokumentów, ani też , by organ jakichkolwiek innych informacji od niej żądał i nie zostały one przez stronę udzielone.