II SA/Ol 811/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi B. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz B. J. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 28 listopada 2024 r. Prezydent Olsztyna (dalej: "prezydent", "organ pierwszej instancji") odmówił B.J. (dalej: "skarżąca", "inwestorka") ustalenia warunków zabudowy na fragmencie działki nr [...] dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Prezydent wskazał, że projekt w zakresie obsługi komunikacyjnej został negatywnie zaopiniowany z uwagi na brak zgody właściciela działki stanowiącej drogę konieczną na podstawie postanowienia sądu z 22 grudnia 2020 r. oraz wątpliwości związane z wykreśleniem w księdze wieczystej wpisu o służebności z 5 listopada 2021 r. Stwierdził, że inwestycja nie spełnia warunku u określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej: "u.p.z.p"). Podał, że obszar objęty analizą obejmuje niezabudowane działki. Wprawdzie promień obszaru analizowanego przecina także trzy działki zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i garażem, lecz wewnątrz obszaru wyznaczonego przez promień równy 61,8 m znalazły się tylko ich niezabudowane fragmenty. W tej sytuacji organ uznał, że nieuwzględnienie istniejącej zabudowy w obszarze analizy będzie służyć zachowaniu istniejącego ładu przestrzennego. W konsekwencji niemożliwe było wyznaczenie parametrów projektowanej inwestycji. Prezydent dodał, że nie było podstaw do poszerzenia obszaru analizy. Wyjaśnił, że zastany ład urbanistyczny stanowią dwa zwarte kompleksy z dominującą zabudową jednorodzinną, przedzielone lasem, pastwiskami i nieużytkami. Tereny zabudowy mieszkaniowej połączone są funkcjonalnie drogą publiczną. Projektowana inwestycja znajduje się zaś w centrum obszaru niezabudowanego i niezagospodarowanego. Najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 110 m na południe i ok. 250 m na północ od terenu objętego wnioskiem. Zaznaczył, że projektowany budynek znajdowałby się w znacznej odległości od istniejącego ciągu komunikacyjnego. Prezydent podkreślił, że teren inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] oznaczony został jako "teren zieleni nieurządzonej – krajobrazowej" oraz jako korytarz ekologiczny [...]. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu skarżąca, powołując się na wyroki sądów administracyjnych, zarzuciła, że w analizie urbanistycznej organ pierwszej instancji powinien uwzględnić całą powierzchnię działek, które zostały "przecięte" przez granice obszaru analizowanego. Wskazała, że przestrzenne rozmieszczenie zabudowanych działek sąsiednich świadczy o istnieniu zabudowy nie tylko w jednym kierunku od terenu inwestycji, a o położeniu przedmiotowej działki w sąsiedztwie zabudowanych działek, w otoczeniu co najmniej dwóch jednostek urbanistycznych. Projektowana zabudowa będzie stanowiła przestrzenne połączenie, uzupełnienie i rozwój zabudowy między jednostką zabudowy zlokalizowaną w kierunku północnym od terenu inwestycji, a jednostką zlokalizowaną na południe od tego terenu. Dodała, że jedna spośród trzech zabudowanych działek posiada dostęp do tej samej drogi publicznej, co teren przedmiotowej inwestycji. Skarżąca zaznaczyła, że wnioskowana inwestycja miałaby być zlokalizowana w granicach administracyjnych miasta, a więc jednostki osadniczej z definicji odznaczającej się dynamicznym rozwojem zabudowy, w tym rozbudowywaniem osiedli. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 15 lutego 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO zarzuciło, że organ pierwszej instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki, ale z decyzji i akt sprawy nie wynika, którego fragmentu działki to dotyczyło, z jakich względów inwestor żąda ustalenia warunków zabudowy tylko dla tego fragmentu ani jaki to miało wpływ na wyznaczenie obszaru analizowanego. Podniosło też, że organ odstąpił od własnej utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw i wyjątkowo nie wziął pod uwagę całych działek ewidencyjnych, a jedynie ich fragmenty. Ponadto, nie wyjaśnił, czym spowodowane było to odstępstwo i czy wzięcie pod uwagę całej działki wpłynęłoby na inne wyznaczenie obszaru analizowanego. SKO zarzuciło też, że w analizie urbanistycznej i w piśmie wyjaśniającym z 29 stycznia 2024 r. organ pierwszej instancja wskazał różne odległości do najbliższej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej, co powoduje, że decyzja organu ma cechy decyzji uznaniowej. SKO zobligowało organ pierwszej instancji do doprecyzowania wniosku i wykonania analizy urbanistycznej z uwzględnieniem wskazań SKO. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu 29 kwietnia 2024 r. sprzeciwu skarżącej, uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od SKO na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. WSA ocenił, że podniesione przez SKO wątpliwości odnośnie do braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki nie oznaczają niewyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Stwierdził, że jeżeli w ocenie SKO w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy analiza urbanistyczna posiada pewne wady lub braki nie oznacza to, że należy przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Sąd zobligował SKO do merytorycznego rozpoznania sprawy. Decyzją z 23 sierpnia 2024 r. SKO utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości. SKO podzieliło stanowisko prezydenta, że w sprawie nie została spełniona przesłanka tzw. dobrego sąsiedztwa. Wskazało, że działka w przeważającej części jest otoczona lasami i gruntami leśnymi. Z analizy urbanistycznej wynika, że w granicach obszaru analizowanego nie ma zabudowy, lecz jedynie las. Przyznało jednocześnie, że wprawdzie w dalszym sąsiedztwie znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i budynek garażu, lecz uznało, że brak było podstaw do nawiązywania - w kontekście wymogu kontynuacji funkcji - do tej zabudowy, gdyż znajduje się ona poza prawidłowo wyznaczonym obszarem analizowanym. Stwierdziło, że powyższe wynika ze specyficznie zakreślonego terenu objętego wnioskiem, który "prowokuje" poszukiwanie sąsiedztwa. SKO zauważyło, że obszar analizowany przecina działki w ten sposób, że jednocześnie pozostawia budynki o funkcji mieszkalnej poza obszarem analizowanym. Przy czym, w niewielkim fragmencie analizą nie zostały objęte całe powierzchnie działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego wyznaczona przez organ. Dodało, że organ pierwszej instancji wyznaczając obszar analizowany uzasadnił jego wielkość. SKO wywiodło, że nie ma to zasadniczego znaczenia dla rozstrzygnięcia, skoro przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie") rozróżniają pojęcia "działka" i "teren". Wyjaśniło, że działka, to wydzielona ewidencyjnie cześć powierzchni ziemskiej, teren zaś jest pojęciem bardziej ogólnym, którego słownikowe znaczenie to "miejsce występowania, zasięgu, odbywania się czegoś, obszar, okolica". Stwierdziło, że terenem może być cała działka, kilka działek część działki lub działek. Skoro przez obszar analizowany należy rozumieć teren określony i wyznaczony granicami, to granice wyznaczonego obszaru nie muszą pokrywać się z granicami ewidencyjnymi działek. Stwierdziło, że § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia pozwala na wyznaczenie obszaru analizowanego w sposób przecinający granice działek ewidencyjnych. Zastrzegło, że w tak wyznaczonym obszarze musi znajdować się "co najmniej jedna działka sąsiednia" (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), to jest działka w granicach ewidencyjnych. Stwierdziło, że w sprawie kilkanaście niezabudowanych działek znajduje się w ww. obszarze. SKO podało, że najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 110 m na południe i ok. 250 m na północ od projektowanej lokalizacji inwestycji. SKO zaznaczyło, że są budynki należące do innych ładów urbanistycznych: dwóch zwartych kompleksów z dominującą zabudową jednorodzinną, które są przedzielone lasem, pastwiskami i nieużytkami. Uznało, że wnioskowany teren nie może zostać przypisany do żadnego z tych kompleksów zabudowy. Tereny zabudowy mieszkaniowej połączone są bowiem funkcjonalnie drogą publiczną, a projektowana inwestycja znajduje się w centrum obszaru niezabudowanego i niezagospodarowanego. Podkreśliło, że projektowany budynek jest w znacznej odległości od istniejącego ciągu komunikacyjnego, tj. drogi publicznej. SKO podzieliło też ocenę prezydenta o braku podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego. Zauważyło, że art. 61 ust. 5a u.p.z.p. wyraźnie przewiduje, że przyjęcie trzykrotnej szerokości frontu działki objętej postępowaniem stanowi pewną regułę, której zastosowanie będzie zawsze zgodne z przepisami i nie wymaga szczególnego uzasadnienia. Stwierdziło, że obszar analizowany jest praktycznie niezabudowany. Podkreśliło również, że teren inwestycji w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]oznaczony jest jako "teren zieleni nieurządzonej - krajobrazowej" i został opisany także jako korytarz ekologiczny. Tym samym zlokalizowanie nowej zabudowy mieszkalnej pośród zwartego kompleksu leśnego bez wątpienia nie odpowiada obowiązującemu na danym terenie ładowi przestrzennemu. W innym wypadku można by mówić o możliwości obejścia prawa i faktycznie promowanym "bezładzie". W złożonej na powyższą decyzję skardze skarżąca zarzuciła, że SKO nie przeprowadziło żadnych dodatkowych czynności zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego i wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Stwierdziła, że analiza urbanistyczna, będąca podstawą rozstrzygnięcia, zawiera istotne błędy. Podkreśliła, że organy obu instancji pominęły ugruntowaną linię orzeczniczą, zgodnie z którą w analizie urbanistycznej należy uwzględniać całe działki, które są "przecięte" przez granice obszaru analizowanego. Stwierdziła, że w sąsiedztwie terenu inwestycji znajduje się zabudowa, która powinna zostać objęta analizą, gdyż znajduje się w obszarze analizowanym. Dodała, że wbrew wywodom SKO, nie żądała rozszerzenia obszaru analizowanego, a wyłącznie prawidłowej oceny stanu faktycznego w obszarze analizowanym. Skarżąca zaznaczyła, że granica obszaru analizowanego przebiega niecały metr od narożnika jednego z budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organu obu instancji oceniły, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na fragmencie ww. działki, gdyż nie został spełniony podstawowy warunek przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p"). Przepis ten przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku m.in., że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy – w tym spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa – jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Obszar analizowany obejmuje istniejący stan zagospodarowania terenów sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem i wyznacza organom pole dla sformułowania wniosku o spełnieniu warunku dobrego sąsiedztwa oraz władczego kształtowania wymogów dotyczących planowanej inwestycji. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż wyniki analizy, jej rzetelność, kompletność i zgodność z przepisami przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przy tym, przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W kontrolowanej sprawie obszar analizowany został wyznaczony przez promień równy trzykrotnej szerokości frontu terenu (20,6 m x 3). W tak wyznaczonym obszarze znalazły się niezabudowane działki o numerach: [...]oraz działki nr [...] zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi i budynkiem garażu. Organy obu instancji podkreślały natomiast, że wewnątrz obszaru wyznaczonego przez promień równy trzykrotnej szerokości frontu terenu znalazły się tylko niezabudowane fragmenty tych działek. Z uwagi na to pominięto w analizie istniejącą na tych nieruchomościach zabudowę. Zaznaczyć należy, że jak wynika z pisma organu pierwszej instancji z 29 stycznia 2024 r. (odpowiedzi na wezwanie SKO z 26 stycznia 2024 r.) odległość obszaru analizowanego od najbliższej zabudowy mieszkalnej wynosi ok. 43 m w kierunku południowym (budynek na działce nr [...]) i niecały 1 m w kierunku północnym (budynek na działce nr [...]). Zasadnie skarżąca zarzuciła, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Należy bowiem podzielić pogląd, że brak jest podstaw do wyłączenia z analizy nieruchomości, których tylko część znalazła się w granicach obszaru analizowanego. Jak stwierdził NSA w wyroku z 28 lutego 2024 r. II OSK 2767/22 (wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl): "Wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (por. np. wyroki NSA z: 15.06.2023 r. II OSK 2194/20; 19.01.2023 r. II OSK 2631/21; 28.06.2022 r. II OSK 1167/22)". NSA ocenił, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo w taki sposób, żeby nie obejmować jedynie fragmentu działki, której sięga, a całą działkę wraz z budynkiem, który się na niej znajduje. Wprawdzie powoływane wyroki zapadły na gruncie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, lecz zaznaczyć należy, że brzmienie tych przepisów w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego nie odbiega od treści art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w stanie prawnym sprawy. Przepis § 3 ust. 1 stanowił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Zgodnie zaś z ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zarówno w art. 61 ust. 5a, jak i § 3 przewidziano, że organ obszar analizowany wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu objętego wnioskiem (działki budowlanej objętej wnioskiem), jednak nie mniejszej niż 50 metrów. Wobec tego pogląd wyrażony w przywołanym orzecznictwie ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. Dodać należy, że uwzględnienie w analizie całej powierzchni działek, których części znalazły się w obszarze zakreślonym, nie naruszy art. 61 ust. 5a u.p.z.p., gdyż przepis ten nie ogranicza powierzchni obszaru analizowanego, skoro przewiduje, że obszar analizowany ma być wyznaczony w odległości "nie mniejszej" niż trzykrotna szerokość frontu terenu, a nie "równej" trzykrotnej szerokości frontu terenu. Bez znaczenia w sprawie jest podkreślana przez organy obu instancji okoliczność, że teren inwestycji w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] oznaczony został jako "teren zieleni nieurządzonej – krajobrazowej" oraz jako korytarz ekologiczny [...]. W stanie prawnym, który ma zastosowanie w kontrolowanym postępowaniu, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy stanowiło akt planowania przestrzennego, stanowiący jedną z podstaw kształtowania lokalnego porządku planistycznego znajdującego wyraz w ustaleniach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust, 1, art. 20 ust. 1 u.p.z.p.). Natomiast decyzje o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., określają sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium nie było aktem ustanawiającym przepisy gminne i nie miało mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określało - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiązało wewnętrznie organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Studium stanowiło tylko jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu miejscowego i nie mogło w żadnym przypadku stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. np. wyrok NSA z 29.06.2022 r. II OSK 1276/21). Ustalenia studium nie mogły być zatem podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawie. Wbrew przekonaniu prezydenta, decyzja ustalającą warunki zabudowy nie jest "ustawowym narzędziem", które pozwala na realizację ustaleń studium. Nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego powoduje, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest przedwczesna. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie art. 153 p.p.s.a., organ weźmie pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zarówno strona skarżąca, w złożonej skardze, jak i organ - w odpowiedzi na skargę - złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.