II OSK 2631/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Grzegorz Rząsa (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 414/21 w sprawie ze K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2021 r,. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 14 lipca 2021 r., sygn. akt II SA/Kr 414/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę K. J. (dalej: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej: "Kolegium") z [...] stycznia 2021 r., znak: [...], utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2020 r., nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia pn. "Budowa trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych z wbudowanymi garażami ze zjazdem z ulicy [...], drogą wewnętrzną, siecią wodociągową i energetyczną na działkach nr [...],[...],[...],[...], obr. [...] oraz działkach nr [...] i [...] obr. [...] w K.". 2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Krakowie złożył K. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy, tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie") poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, że wyznaczenie minimalnego obszaru analizy urbanistyczno-architektonicznej w taki sposób, że wytyczona granica przecina działki, a ich zabudowana część pozostaje poza obszarem analizy i nie jest brana pod uwagę podczas analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, jest postępowaniem prawidłowym w sytuacji, gdy analiza powinna uwzględniać powierzchnię całej działki ewidencyjnej "przeciętej" linią rozgraniczającą obszar analizowany, tj. również tę jej część (wraz ze zlokalizowaną w jej obrębie zabudową), która położona jest poza granicą obszaru; przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p.") poprzez: jego błędną wykładnię i oparcie rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie na rzekomym zakłóceniu przez planowane zamierzenie inwestycyjne inwestora harmonii urbanistycznej i ładu przestrzennego w sytuacji, gdy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wydawana jest na zasadzie związania administracyjnego po spełnieniu warunków określonych w art. 61 u.p.z.p., zaś organy swoich rozstrzygnięć nie mogą opierać na rzekomej sprzeczności planowanej inwestycji z ogólnymi normami odwołującymi się do zasad ogólnych, tak jak np. zachowanie ładu przestrzennego i harmonii urbanistycznej (art. 56 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p ); jego błędną wykładnię i bezpodstawne zawężenie przez WSA w Krakowie pojęcia "działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej", jedynie do nieruchomości położonych w pewnej bliskości nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji w sytuacji, gdy poszukiwania działki sąsiedniej (działek sąsiednich), dostępnej z tej samej drogi publicznej, branych pod uwagę podczas analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny być ograniczone jedynie zakresem obszaru analizowanego, wytyczonego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia; jego błędną wykładnię i podzielenie przez WSA w Krakowie poglądu, że planowana przez inwestora inwestycja stanowi przełamanie zasady dobrego sąsiedztwa w sytuacji, gdy budowa 3 budynków mieszkalnych z wbudowanymi garażami na wskazanych we wniosku nieruchomościach stanowi kontynuację ekstensywnej zabudowy jednorodzinnej występującej na tym obszarze, odpowiadając charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej budynków z obszaru analizowanego; naruszenie przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez: przyjęcie, że zidentyfikowanie działki sąsiedniej wymaga wiadomości specjalistycznej i podważenie wykonanej przez organ analizy urbanistyczno-architektonicznej wymaga wskazania ewidentnych błędów bądź niejasności, a także, że brak jest podstaw do merytorycznego podważania "ocen zasadzających się na wiedzy specjalnej" w sytuacji, gdy wskazywana wyżej analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna zostać oceniona zgodnie z regułami dotyczącymi oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym; brak rzetelnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w postaci ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy na nieruchomościach położonych kilka metrów od nieruchomości będących przedmiotem niniejszego postępowania, a z której to decyzji oraz jej załączników (1-3) wynika, że w analizowanym obszarze istnieją działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu dla analizowanego w niniejszej sprawie zamierzenia inwestycyjnego w postaci budowy jednorodzinnych budynków mieszkalnych. Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] stycznia 2021 r., utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] listopada 2020 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że w realiach niniejszej sprawy doszło do błędnego doboru nieruchomości będących przedmiotem analizy, ponieważ wykluczono z niej nieruchomości, które jedynie częściowo objęte były obszarem analizy. W szczególności, przedmiotem analizy nie objęto działki nr [...], która częściowo znajduje się w zakreślonym przez organ obszarze analizowanym. Powyższa działka, wraz z usadowionym na niej budynkami, przeczy twierdzeniom organów i WSA w Krakowie, że cała zabudowa skoncentrowana jest w rejonie ulic [...] oraz [...], zaś planowana przez skarżącego kasacyjnie inwestycja miałaby zaburzać ład przestrzenny i układ urbanistyczny w najbliższym otoczeniu planowej inwestycji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, planowana przez niego inwestycja leży w obszarze zabudowy ekstensywnej, podmiejskiej, głównie jednorodzinnej, o "swobodnym układzie zabudowy" i stanowi kontynuację funkcji już istniejących zabudowań. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. 3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. 3.2. W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). W rozpatrywanej sprawie nie występują, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. 3.3. Dalej należy wskazać, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z 10 sierpnia 2022 r., sygn. akt I GSK 2736/18, CBOSA). 3.4. Bezzasadny okazał się zarzut naruszenia § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). Istota tego zarzutu kasacyjnego dotyczy zagadnienia, czy w razie wyznaczenia obszaru analizowanego, którego granice obejmują tylko część niektórych działek, działki te, w tym znajdującą się na nich zabudowę, należy uwzględnić w analizie urbanistycznej. Odnosząc się do tego zarzutu należy w pierwszej kolejności wskazać, że zagadnienie to nie zostało jednoznacznie rozstrzygnięte w § 3 rozporządzenia (obowiązującym w dniu wydania decyzji Kolegium). W orzecznictwie prezentowany jest zarówno pogląd przyjmujący w takim przypadku konieczność objęcia analizą również zabudowy występuje na działce, która tylko w części znajduje się w granicach obszaru analizowanego (zob. np. wyrok NSA z 30 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2726/15, CBOSA), jak i stanowisko negujące taką konieczność (zob. np. wyrok NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 3348/17, CBOSA). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady, należy przyjąć, że wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina" daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym. Za tym stanowiskiem przemawia przede wszystkim to, że w rozporządzeniu uregulowano tylko minimalne granice obszaru analizowanego. Równocześnie należy przyjąć, że od tej zasady dopuszczalne są wyjątki, uzasadnione m. in. wielkością obszaru analizowanego, a także wielkością lub lokalizacją działki, która tylko w części objęta jest granicami obszaru analizowanego. Konkluzja co do objęcia analizą danej działki "granicznej" w istocie zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy czym podstawowym kryterium, jakie winno być tu brane pod uwagę, jest konieczność zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju, czyli kluczowych wartości uwzględnianych w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że w sprawie wyznaczono obszar analizowany o promieniu ok. 324 m, przyjmując jak podstawę jego wyznaczenia łączną szerokość trzech działek przeznaczonych pod zabudowę kubaturową (s. 1 analizy). Mając na uwadze taki sposób wyznaczenia obszaru analizowanego, zwłaszcza w kontekście szerokości poszczególnych działek przeznczonych pod zabudowę (ok. 36 m), nieuwzględnienie działek, które tylko w niewielkiej części zostały objęte granicami obszaru analizowanego, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa. Działki te, co do zasady zresztą niezbudowane i wykorzystywane rolniczo, położone są na tyle daleko od terenu inwestycji, że nie mogły mieć, w realiach niniejszej sprawy, znaczenia z punktu widzenia oceny zachowania ładu przestrzennego. To samo należy odnieść do wskazanej w skardze kasacyjnej działki nr [...]. Działka ta co prawda jest zabudowana w części znajdującej się poza granicami obszaru analizowanego, ale jest to działka o powierzchni kilkukrotnie większej niż działki inwestora, a nadto, działka ta jest na tyle oddalona od planowanej zabudowy, że nie tworzy jakiekolwiek spójnej całości urbanistycznej z planowanymi pod zabudowę kubaturową działkami nr [...],[...],[...]. 3.5. Bezzasadne okazały się również zarzuty wskazane w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, a dotyczące błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 56 u.p.z.p. Zasadnie twierdzi się w skardze kasacyjnej, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Stanowiska odmiennego nie wyraził jednak WSA w Krakowie w zaskarżonym wyroku. Pogląd o związanym, a nie uznaniowym, charterze decyzji o warunkach zabudowy jest zresztą szeroko prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 17 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2076/16; wyrok NSA z 11 października 2022 r., II OSK 1432/21; wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 3514/19 – CBOSA; R. Sawuła, Decyzja o warunkach zabudowy w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w: Rozprawa z decyzją o warunkach zabudowy, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2022, s. 90 – 91; M. Gdesz, Ład przestrzenny z perspektywy orzecznictwa sądów administracyjnych, w: Ochrona ładu przestrzennego z perspektywy prawno–urbanistycznej, red. M. J. Nowak, Warszawa 2020, s. 58).). Oznacza to, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki, wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Należy podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy znajduje odpowiednie zastosowanie art. 56 zdanie drugie u.p.z.p. (w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). W świetle tego przepisu, art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Innymi słowy, ogólne odwołanie się do wartości wskazanych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym takich jak ład przestrzenny, ochrona środowiska, prawo własności czy też walory ekonomiczne przestrzeni, nie może stanowić samodzielnej podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Równocześnie należy zauważyć, że okoliczność, iż organ uprawniony do wydania decyzji o warunkach zabudowy nie działa w warunkach uznania administracyjnego, skoro jest zobowiązany do wydania decyzji, a nie tylko może wydać taką decyzję, w razie spełnienia warunków ustawowych, nie oznacza per se, że organ ten nie dysponuje znacznymi luzami decyzyjnymi przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Te luzy decyzyjne nie wynikają jednak z instytucji uznania administracyjnego, ale przede wszystkim z posłużenia się, na gruncie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zwrotami wieloznacznymi lub niedookreślonymi, takimi zwłaszcza jak "działka sąsiednia" czy też "kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu". Podobnie, organ dysponuje pewnym obszarem swobody decyzyjnej w sytuacji, gdy w świetle rozporządzenia dopuszczalne jest wprowadzenie odstępstw od wartości średnich w odniesieniu do poszczególnych wskaźników urbanistycznych oraz architektonicznych. Organ, działając w ramach tych luzów decyzyjnych, nie może oczywiście działać dowolnie, ale powinien się kierować przede wszystkim potrzebą zachowania ładu przestrzennego oraz zasady zrównoważonego rozwoju (art. 1 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Dalej należy stwierdzić, że działkami sąsiednimi nie są - z jednej strony - wyłącznie działki bezpośrednio przylegające do terenu inwestycji (graniczące z terenem inwestycji), ale – z drugiej strony – nie są nimi również wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować funkcjonalnie, jako nieruchomość lub część nieruchomości, położoną w bliskiej okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy przyjąć, że zasadnie wskazał WSA w Krakowie, odwołując się do ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, że obszar analizowany podzielić można na dwa odmienne układy urbanistyczne. Pierwszy, to położony we wschodniej części obszar zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, związanej z przebiegiem ulicy [...] i ulicy [...]. Drugi, to położony w zachodniej części obszar pozbawiony zabudowy – tereny zielone, częściowo użytkowane rolniczo. Wskazane we wniosku inwestora działki nr [...], [...],[...], na których miała powstać zabudowa kubaturowa, znajdują się w się w tym drugim obszarze urbanistycznym. Planowana zabudowa kubaturowa nie daje się pogodzić z charakterystyką urbanistyczną tego obszaru, stanowiącego otwarte tereny rolnicze pozbawione zabudowy. Można dodać, że dokonane w analizie urbanistycznej wyodrębnienie dwóch, rodzajowo całkowicie odmiennych obszarów urbanistycznych, koresponduje w pełni nie tylko z ładem przestrzennym, ale również z zasadą zrównoważonego rozwoju, mającą charakter zasady konstytucyjnej (art. 5 Konstytucji RP). W tym kontekście warto mieć na uwadze, że rzeczywista poprawa jakości życia mieszkańców to jeden z podstawowych celów zasady zrównoważonego rozwoju (por. np. P. Korzeniowski, Zasady prawne ochrony środowiska, Łódź 2010, s. 280). Pozostawienie niezbudowanych trenów zielonych w okolicy intensywnej zabudowy mieszkaniowej sprzyja m. in. poprawie jakości powietrza oraz zachowaniu bioróżnorodności. 3.6. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, zawarte w punkcie 3 petitum skargi kasacyjnej. Jeżeli chodzi o zarzut z punktu 3a petitum skargi kasacyjnej, to należy stwierdzić, że analiza urbanistyczna, niezależnie od tego, że stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to, w świetle wymagań określonych w art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc charakter zbliżony do dowodu z opinii biegłego (por. np. wyrok NSA z 23 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 2785/19, CBOSA). Organ ma obowiązek poddania tego dowodu, jak każdego innego zgromadzonego w sprawie, ocenie i weryfikacji (art. 80 k.p.a.). Z uwagi jednak na specjalistyczny charakter analizy, jej zakwestionowanie jako dowodu mogącego stanowić podstawę ustaleń w danej sprawie, wymaga, co do zasady, wykazania, że zawarte w niej ustalenia są oczywiście błędne lub nielogiczne. Równocześnie trzeba zastrzec, że w przypadku analizy urbanistycznej należy odróżnić wiedzę specjalną z zakresu urbanistyki od kwestii mających w istocie charakter prawny, takich przykładowo jak wykładnia pojęć "ładu przestrzennego", "zrównoważonego rozwoju" czy też "działki sąsiedniej", a także zastosowanie norm prawnych obejmujących te pojęcia w realiach danej sprawy (czyli aktu subsumpcji). Przenosząc te ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że sporządzona analiza urbanistyczna jest poprawna pod względem formalnym, ma oparcie w zebranym materiale, w tym mapach, a wnioski wyciągnięte przez autora analizy nie zawierają, wspominanych wyżej, oczywistych błędów lub nielogiczności. Jeżeli zaś chodzi o przyjęte przez autora analizy wnioski co do braku działki sąsiedniej, to mają one w pełni oparcie w relewantnych normach prawa materialnego, o czym była już mowa w punkcie 4.5 niniejszego uzasadnienia. Bezzasadny okazał się również, zawarty w punkcie 3b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący rzekomego braku rzetelnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, a mający polegać na pominięciu decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2020 r. (nr [...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla działek nr [...],[...] oraz [...]. Po pierwsze, decyzja ta dotyczy działek zlokalizowanych po drugiej stronie ulicy [...], czyli na rodzajowo innym obszarze urbanistycznym, wyodrębnionym w ramach przedmiotowego obszaru analizowanego, tj. obszarze związanym z zabudową jednorodzinną. Po drugie, w świetle brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (verba legis – "jest zabudowana"), ocen istotnych z punktu widzenia wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa dokonuje się w oparciu o zabudowę istniejącą, a nie zabudowę, która może ewentualnie dopiero powstać w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. 3.7. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.