II OSK 2785/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 23 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 47/19 w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 25 października 2018 r., znak: SKO.ZP/415/203/2018 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 47/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie, z dnia 25 października 2018 r., znak: SKO.ZP/415/203/2018, w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z. B. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie przepisu prawa materialnego co miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej: "u.p.z.p.", w związku z § 3 ust. 2 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie MI", poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniu 15 maja 2018 r., znajdująca się w aktach sprawy - nie odpowiada przepisom prawa - w zakresie sposobu wyznaczania obszaru analizowanego; 2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) P.p.s.a. w związku z art. 7, oraz art. 77 K.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone. Błędne przyjęcie w powyższym zakresie, które przeniknęło do treści zaskarżonego wyroku - dotyczyło wyrażonego w orzeczeniu oczekiwania przedstawienia rozległego uzasadnienia w zakresie 1) sposobu wyznaczania obszaru analizowanego, 2) zdefiniowania nr działki ewidencyjnej wchodzącej w skład drogi gminnej ul. [...], z której miałaby się odbywać komunikacja terenu inwestora, 3) przyczyn dla, których w analizie urbanistyczno-architektonicznej dokonano wymienionych w niej ustaleń co do ilości kondygnacji nadziemnych, wysokości krawędzi elewacji frontowej, szerokości elewacji frontowej oraz wskaźnika wielkości powierzchni biologicznie czynnej. Ze wskazaniem na niżej przedstawione uzasadnienie tegoż zarzutu wskazać należy, iż w okolicznościach sprawy dostrzeżone przez Sąd w wyroku uchybienia związane z art. 7 oraz art. 77 K.p.a. - nie mają miejsca - stąd też na tej podstawie dalej wadliwie zastosowano środek przewidziany w ustawie - co również w całości znajduje zastosowanie w kwestii chybionego zarzuty zawartego w orzeczeniu, iż wniosek o wydanie decyzji nie odpowiadał wymaganiom i stanowił przeszkodę do ustalenia warunków zagospodarowania dla inwestora; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone - co wiązać miałoby się z nierozpoznaniem przez organ II-instancyjny wszystkich twierdzeń/zarzutów wymienionych w odwołaniu. Ze wskazaniem na niżej przedstawione uzasadnienie tegoż zarzutu wskazać należy, iż w okolicznościach sprawy uchybienia związane z art. 107 § 3 K.p.a. – nie mają miejsca – stąd też na tej podstawie dalej wadliwie zastosowano środek przewidziany w ustawie; 3) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) P.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji bez wskazania i uzasadnienia, że stwierdzone przez Sąd naruszenie prawa materialnego miało wpływ na wynik sprawy, zaś prawa proceduralnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy z zebranego materiału dowodowego nie wynika, iż takie naruszenie nastąpiło oraz braku wskazania co do dalszego sposobu przeprowadzenia postępowania. Zważyć należy w tym miejscu na lakoniczność twierdzeń użytych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz brak wskazania co do dalszego sposobu przeprowadzenia postępowania administracyjnego - co jest uchybieniem istotnie wpływającym na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Z. B. zmarł 7 grudnia 20221 r. Jego następcami prawnymi zostali: żona H. B. i córka A. T. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 25 stycznia 2022 r., wobec ograniczeń wynikających z ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), poinformowano, że skarżący kasacyjnie może zrzec się rozprawy i jeżeli pozostałe strony w terminie określonym w art. 182 § 2 P.p.s.a. nie zażądają rozprawy, to sąd taką skargę kasacyjna rozpozna na posiedzeniu niejawnym w składzie 3-osobowym. Wskazano przeprowadzenia rozprawy włącznie zdalnie. Poinformowano o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia pisma. Poinformowano, że na podstawie na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału, z dnia 28 września 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) wyznaczono termin posiedzenia niejawnego na dzień 23 listopada 2022 r. Pouczono strony o możliwości uzupełnienia argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej albo żądania jej oddalenia. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej nieprecyzyjnie powołano się na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. w związku z § 9 rozporządzenia MI, poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona w dniu 15 maja 2018 r. nie odpowiada przepisom prawa w zakresie sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego. W istocie zarzut ma charakter zarówno materialny, jak i procesowy. Nadto, wykładnia jest procesem ustalenia treści abstrakcyjnej normy prawnej. Przytoczona pierwsza część omawianego zarzutu nawiązuje zaś nie do rozumienia szeregu przepisów art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia MI, ale do indywidualnej sytuacji faktyczno-prawnej w niniejszej sprawie. Jest to zatem zagadnienie zastosowania powołanych norm do stanu faktycznego, którego elementem są ustalenia poczynione na podstawie analizy urbanistycznej. Jednak w zdaniu drugim opisu naruszenia wnoszący kasację wskazał na błąd Sądu co rozumienia normy prawa materialnego, z tym, że chodzi o § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, a błędne stanowisko co do wyznaczenia obszaru analizowanego jest, zdaniem kasatora, rezultatem powiązania zakresu obszaru analizowanego ze znaczeniem średnicy. Ocena, czy analizę urbanistyczną wykonano zgodnie z prawidłowo odczytanym przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia dla niniejszego postępowania kasacyjnego. Podważenie rezultatów postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy poprzez zakwestionowanie dokumentu w postaci analizy urbanistycznej uniemożliwia ocenę materialnoprawną co do przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), która to ocena jest podejmowana przede wszystkim w oparciu o analizę prowadzoną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 61 ust. 7 ustawy oraz § 3-9 rozporządzenia MI. Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., jest więc zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu analizy wynikającego z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., a określonego w art. 61 ust. 6 i 7 tej ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia MI, stwierdzić, że analiza stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Analiza, niezależnie od tego, że powinna stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13). Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. Weryfikacja takich dowodów odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 K.p.a. Kontrola sądowa decyzji o warunkach zabudowy polega zatem również na zbadaniu, czy organ dokonał prawidłowej weryfikacji analizy urbanistycznej. Nie można wykluczyć sytuacji, w której kontrola sądowa będzie polegała na zakwestionowaniu dowodu specjalistycznego, mimo braku innych tego rodzaju dowodów, przeciwnych w swej wymowie do dowodu zdyskredytowanego. Może tak być gdy wnioski oceny specjalistycznej są w istocie pozorne, a z całej opinii wynika oczywiście inne stanowisko. W przypadkach, gdy ocena specjalistyczna zawiera błędy formalne, czy też oparta jest na ustaleniach w sposób oczywisty sprzecznych z rzeczywistością, kontrola sądowa powinna doprowadzić do ponowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 3345/18). Zakwestionowanie rezultatów analizy urbanistycznej jest możliwe także wtedy, gdy wyniki analizy zostały sformułowane błędnie na skutek wadliwego odczytania przez urbanistę dyspozycji przepisów normujących wymogi materialne art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3-8 rozporządzenia MI. Było zatem możliwe poddanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o warunkach zabudowy, a w ramach tej weryfikacji zbadanie, czy zaaprobowanie przez organy analizy urbanistycznej odpowiadało wymogom prawa. Zasadny jest zarzut kasacji, że to w zaskarżonym wyroku dokonano błędnej wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia MI. Wykładni § 3 ust. 2 rozporządzenia dokonać należy z uwzględnieniem treści § 3 ust. 1 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego "wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek". Oznacza to, że obszar ten powinien być wyznaczony dookoła działki, z każdej jej strony. W § 3 ust. 2 rozporządzenia MI ustalono natomiast minimalną odległość, w jakiej powinny być wyznaczone granice tego obszaru. Z treści obu tych przepisów wynika, iż określona minimalna odległość granic obszaru analizowanego od działki inwestora musi być zachowana z każdej strony tej działki. Prowadzi to do wniosku, iż organ dokonujący analizy powinien wyznaczyć granice obszaru analizowanego w odległości wynoszącej co najmniej trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem (nie mniej niż 50 m) liczonej od granic tej działki. Podobne stanowisko było już wielokrotnie wyrażone w orzecznictwie sądów administracyjnych (patrz: wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Gd 585/08; wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 987/09; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1764/18; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 2719/19). Nie jest natomiast skuteczny zarzut naruszenia przepisów postępowania. Z wniosku oraz z decyzji oraz analizy urbanistycznej i jej wyników nie można jednoznacznie ustalić do jakiej drogi publicznej ma dostęp działka na której zaplanowano inwestycję. Samo określenie dostępu: "do drogi gminnej [...]" jest niewystarczające, gdyż dwa boki działki przylegają do dwóch dróg oznaczonych tą nazwą. Bok dłuższy działki nr [...]przylega do działki określonej na mapie zasadniczej dołączonej do wniosku ulica [...]o numerze [...], a bok dłuższy do działki – ulicy [...] – oznaczonej nr [...]. Jak trafnie skonstatował Sąd pierwszej instancji, konieczne jest, w sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, wskazanie numeru działki stanowiącej drogę oraz kategorii drogi. Niezbędne jest także wskazanie miejsca dostępu do drogi publicznej poprzez projektowany zjazd, a także wyraźne ustalenie, czy taki zjazd działka nr [...] dotychczas posiadała. Ustalenia te są niezbędne w świetle § 2 pkt 5 rozporządzenia MI w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia. Bez jednoznacznego ustalenia i wskazania frontu działki nie jest możliwa merytoryczna ocena, czy planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W rezultacie przedwczesna jest ocena, czy ustalone na podstawie przepisów § 4-8 rozporządzenia parametry planowanej zabudowy świadczą o kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Nawet jednak na obecnym etapie postępowania możliwe jest stwierdzenie, że wyznaczenie: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometrii dachu, powinno być przez urbanistę uzasadnione nie tylko poprzez odnotowanie występujących w obszarze analizowanym cech i parametrów oraz stwierdzenie, że w tej sytuacji możliwe jest przyjęcie określonego wskaźnika. Każde odstąpienie od wskaźników wymaganych w przepisach rozporządzenia, które to odstąpienia są dopuszczalne w przepisach § 4 ust. 1, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4, powinno być, co do zasady, uzasadnione przez urbanistę konkretnymi okolicznościami wynikającymi z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Ponadto, z uwagi na wnioskowy charakter postępowania o ustalenie warunków zabudowy oraz wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. konieczność precyzyjnego określenia "planowanej zabudowy", należy, jak zauważył Sąd pierwszej instancji, ustalić treść wniosku, tak, aby nie było wątpliwości co do przedmiotu sprawy. Jak z powyższych rozważań wynika, zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego uzasadniania, odpowiada prawu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.