II OSK 3345/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 25 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 20/18 w sprawie ze skargi S. D., B. D., A. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października [...] r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od S. D., B. D., A. D. i M. D. solidarnie na rzecz J. Z. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Uzasadnienie. Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 20/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, dalej także: "WSA", w sprawie ze skargi S. D., B. D., A. D. i M. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej, dalej także: "SKO" lub "Kolegium", z dnia [...] października 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...]. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wójt Gminy Łomazy ustalił J. Z. warunki zabudowy dla budowy kopalni piasku ze złoża "Wola Dubowska", występującego na części działki położonej w Woli Dubowskiej, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem geodezyjnym A. W decyzji wskazano, że kopalnia ma obejmować powierzchnię nie większą niż 0,8160 ha, wydobycie kopaliny ze złoża ma nie przekraczać 20.000 m3 w roku kalendarzowym, a działalność prowadzona metodą odkrywkową, bez użycia środków strzałowych, przy jednoczesnym zakazie prowadzenia na terenie kopalni jakiejkolwiek przeróbki kopaliny. Według decyzji, uciążliwość zamierzenia ma się zamykać w granicach nieruchomości. Nakazano zachowanie stref ochronnych o szerokości 6,0 m od pól uprawnych i 10,0 m od linii rozgraniczającej drogą gminną (działkę nr 408), zrekultywowanie wyrobiska po zakończeniu eksploatacji kopaliny i określono wymogi rekultywacji, w tym nakazano, aby po rekultywacji powierzchnia biologicznie czynna zajmowała minimum 90% powierzchni działki. Ponadto, nakazano ochronę gruntu i wody przed zanieczyszczeniami związanymi z funkcjonowaniem kopalni oraz zobowiązano do zabezpieczenia terenu wyrobiska przed możliwością składowania odpadów. Organ wyjaśnił, że działka nr A nie jest objęta żadną formą ochrony przyrody i nie ma na niej zadrzewienia, nie jest też objęta przepisami o ochronie zabytków. Zaznaczył, że rozpoczęcie wydobywania piasku musi być poprzedzone decyzją wydaną na podstawie ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze. Określił ponadto pozostałe wymagania - w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Po rozpoznaniu odwołania B. D., A. D., M. D. i S. D. - współwłaścicieli sąsiedniej działki nr B, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białej Podlaskiej utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Według organu odwoławczego, wszystkie warunki określone w art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały spełnione. Wprawdzie w tzw. "obszarze analizowanym" nie występuje żadna zabudowa, nie oznacza to jednak braku możliwości realizacji planowanej inwestycji. Nie chodzi tu bowiem tylko o bezpośrednio sąsiednią zabudowę, ale też tę dalszą, mieszczącą się w granicach tzw. "obszaru analizowanego" wyznaczanego w myśl przepisów wykonawczych do powołanej na wstępie ustawy, a mianowicie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). W myśl rozporządzenia, jest to teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania (§ 2 pkt 4). Zasady dobrego sąsiedztwa nie można postrzegać wyłącznie w kategoriach mechanicznego powielenia dotychczasowej funkcji, ale należy ją rozpatrywać na płaszczyźnie kolizji nowej funkcji z funkcją dotychczasową. Tak rozumianą zasadę dobrego sąsiedztwa można odnieść wprost do wszystkich działek leżących przy tej samej drodze (drodze gminnej na działce nr 408 i 459), które znalazły się w obszarze analizowanym. Na całym tym obszarze znajdują się uprawy polowe, pastwiska, tereny zadrzewione, leśne i rowy melioracyjne. Zdaniem Kolegium, rolnicze wykorzystywanie terenu nie kłóci się z wydobywaniem kopaliny naturalnej - piasku w sposób zamierzony przez wnioskodawcę - metodą odkrywkową, o skali nie przekraczającej rocznie 20.000 m3, bez użycia środków strzałowych, bez wznoszenia jakichkolwiek budynków, budowania jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a tylko poprzez wykonanie budowli ziemnej, jaką będzie wyrobisko. Jakkolwiek wydobywanie kopalin jest działalnością komercyjną i ma charakter działalności przemysłowej, to jednak cecha ta nie oznacza całkowitego dysonansu z dotychczasową funkcją terenu, bowiem rolnictwo również może być i jest działalnością komercyjną, nierzadko na skalę przemysłową. Kolegium zaznaczyło, że planowanej inwestycji nie można zaliczyć do inwestycji wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Wprawdzie z karty informacyjnej można wnioskować, że złoże kopaliny zajmuje tylko część powierzchni działki nr A, ale nie wynika z niej, jaka jest wielkość obszaru górniczego. Kolegium zatem przyjęło, że odległość stu metrów, o jakiej mowa w § 3 ust.1 pkt 40 lit. a tiret czwarte wspomnianego rozporządzenia należy odnieść do granicy działki. Przy takim założeniu w odległości 100 m od granic działki nr A znajdują się grunty leśne (oznaczone symbolem Ls) leżące po drugiej stronie drogi gminnej, natomiast inne, niż rolne, grunty bezpośrednio sąsiadujące z działką nr A są opisane w ewidencji gruntów jako grunty zadrzewione i zakrzewione (Lz), które z punktu widzenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zaliczają się do gruntów leśnych. Postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy zostało poprzedzone postępowaniem na podstawie przepisów ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w którym to postępowaniu skarżący brali udział. Kolegium wskazało, że działka inwestora ma także bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej oznaczonej nr geod. 408 i 459, planowana inwestycja nie wymaga uzbrojenia terenu, ponadto teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Według danych ewidencji gruntów i budynków, które są podstawą klasyfikowania gruntów, działka nr A o powierzchni 0.9054 ha, to użytki rolne V klasy (RW). Ustalenie warunków zabudowy dla takich gruntów wymaga uzgodnienia, o jakim mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Uzgodnienie w tym trybie podjęte zostało przez Starostę Bialskiego postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Nieruchomość będąca przedmiotem sprawy nie przylega do drogi powiatowej, leży przy drodze gminnej, zatem jakiekolwiek stanowisko zarządcy drogi powiatowej nie jest wymagane dla załatwienia sprawy. W ocenie Kolegium, argumentacja skarżących wskazujących, że na skutek inwestycji nastąpi spadek poziomu wód gruntowych a rekultywacja nie przywróci stanu poprzedniego sięgają zdarzeń przyszłych i niepewnych, mają cechy postulatów natury ogólnej. Kolegium zaznaczyło, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu, ani nie przesądza o tym, że zamierzenie w ogóle zostanie wykonane, stanowi natomiast zbiór warunków i wytycznych, jakie powinny spełnione, jeżeli przedsięwzięcie miałoby być wykonane. Zaskarżona decyzja zawiera warunki, których spełnienie warunkuje akceptację zamierzenia, przy czym stopień szczegółowości tych warunków odpowiada istocie tego rodzaju decyzji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego B. D., A. D., M. D. i S. D. zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego: 1. art. 61 ust.1 pkt 1 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2. art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych; 3. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarzucili także naruszenie przepisów prawa procesowego: 1. art. 7 K.p.a.; 2. art. 109 § 1 K.p.a. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji. Sąd za bezpodstawny uznał zarzut naruszenia prawa własności skarżących. Przeciwko takiemu zapatrywaniu wprost przemawia treść art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2017 r. poz. 1073), według którego, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, bezpodstawny jest również zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w zakresie w jakim dotyczy zaniechania przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 z uwagi na znajdowanie się w bezpośrednim sąsiedztwie obszarów siedliskowych dzikiego ptactwa szczególnie cennego dla Wspólnoty Europejskiej i obszarów chronionego krajobrazu a także cennych gatunków roślin i zwierząt, których ochrona jest zagwarantowana Dyrektywą siedliskowej nr 92/43/EWG w sprawie ochrony siedlisk naturalnych oraz dzikiej fauny i flory. Zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2017 r. poz. 1405), organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Skarżący jednak nie tylko nie wskazali jaki obszar Natura 2000 znajduje się w pobliżu terenu inwestycji, ale z akt wynika przecież jasno, na co zresztą wskazał także skarżący, że Wójt Gminy Łomazy decyzją z dnia 18 stycznia 2016 r. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i ustalił środowiskowe uwarunkowania zgody na jego realizację. W decyzji wskazano obszary objęte ochroną i ich usytuowanie, skarżący zaś tych ustaleń skutecznie nie zakwestionowali. Za pozbawiony podstaw Sąd uznał zarzut dotyczący przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne działki inwestora w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 909 ze zm.). Zgodził się ze skarżącymi, że wspomniana ustawa wprowadza istotne ograniczenia w przeznaczaniu gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. Zauważył jednak, że postanowieniem z dnia 6 lipca 2016 r. Starosta Bialski uzgodnił pozytywnie projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów rolnych, podając, że teren proponowany pod inwestycję nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne. Sąd za uzasadniony uznał natomiast zarzut naruszenia art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazał, że celem tego przepisu, określającego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, jest umożliwienie tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy zachowaniu obwiązującego ładu przestrzennego, rozumianego jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne - stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy. Inaczej rzecz ujmując, wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Z kolei, przez dostosowanie nowej zabudowy do zabudowy istniejącej należy rozumieć kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych. Szczegółowy tryb weryfikowania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588). Jak wynika z § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na odpowiedniej kopii mapy w odległości nie mniejszej, niż trzykrotna szerokość fronty działki inwestora, ale nie mniejszej, niż 50 m. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 ww. rozporządzenia). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (§ 9 ust. 3 ww. rozporządzenia). Przepis art. 52 ust.2 pkt.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o mapie zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000. Z powołanych przepisów wynika, że załącznik do decyzji o warunkach zabudowy stanowi zarówno kopia mapy w odpowiedniej skali, jak i wynik analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, który składa się z części tekstowej i graficznej. Na znajdującej się w aktach mapie ewidencyjnej zakreślono jedynie linie rozgraniczające teren zamierzenia. Załącznikiem do decyzji jest jedynie analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w postaci graficznej. Brak jest ponadto mapy o jakiej stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia. Z części tekstowej wynika natomiast, że obszar analizowany wyznaczono w promieniu 300 m, bez podania w jaki sposób został wyznaczony. W całym tak wyznaczonym obszarze wskazano jednak, że na żadnej z działek sąsiednich nie występuje jakakolwiek zabudowa. Mapa wskazuje na brak zabudowy również poza wyznaczoną granicą. Cały ten obszar jest przeznaczony pod uprawy polowe, pastwiska, tereny zadrzewione, leśne, rowy melioracyjne. Według informacji z rejestru gruntów działka nr A o powierzchni 0,9054 ha stanowi grunt rolny V klasy. Zwarta zabudowa znajduje się w odległości 330 m od granicy działki, pomiędzy nimi znajdują się tereny leśne. Od wschodu działka również przylega do zwartych terenów leśnych. Od tej strony zabudowa zagrodowa znajduje się w odległości min. 720 m. Z opisu wynika, że teren ten charakteryzują niekorzystne warunki inżyniersko – geologiczne, wysoki poziom wód gruntowych i niska klasa bonitacyjna gleb nie sprzyjająca produkcji rolnej. Prawdą jest, że według orzecznictwa, tak zresztą przyjęło również Kolegium, rozumienie pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy nie może być ograniczone do utożsamiania go z nakazem, czy obowiązkiem kopiowania istniejącego stanu zagospodarowania terenu. Uważa się, że pojęcie kontynuacji funkcji musi być rozumiane szeroko, zgodnie z wykładnią systemową i funkcjonalną, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Sąd pierwszej instancji skonstatował, że zasada ta nie może być jednak wykorzystywana w sposób nieograniczony bez jakiejkolwiek refleksji. Powołał się na wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17, wskazujący, że art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi nie tylko o tym, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale jednocześnie wyznacza granice wykonywania tego prawa, wskazując na ograniczenia wynikające z przepisów obowiązującego prawa, a ponadto z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Istotny jest też wymóg wyrażony w art. 6 ust. 2 pkt 1, zgodnie z którym, zasada wolności zagospodarowania nieruchomości według woli właściciela nie może być realizowana z naruszeniem chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. WSA dodał, że w wyroku z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2213/12, NSA wskazał, że gdy mowa jest o ładzie przestrzennym należy przez to rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jak podnosi się w literaturze urbanistycznej, przestrzenny charakter urbanizacji wyraża przede wszystkim istniejąca zabudowa terenu, jej rodzaj, charakter, stopień koncentracji oraz zagospodarowanie widoczne w krajobrazie, formie, układzie przestrzennym. Są to te urbanistyczne cechy danej przestrzeni, które w sposób zobiektywizowany można oceniać w procesie indywidualnego realizowania zagospodarowania przestrzennego. Kolegium pod tym kątem sprawy w ogóle nie rozważało, arbitralnie uznając rację inwestora. Tymczasem, w ocenie Sądu, biorąc pod uwagę powyższe uwagi trudno uznać, aby kopalnia piasku, inwestycja w istocie komercyjna, nawiązywała do dotychczasowej funkcji terenu i stanowiła jej kontynuację. W całym obszarze analizowanym nie stwierdzono jakiejkolwiek inwestycji o podobnym przeznaczeniu, ani jakiejkolwiek o podobnym charakterze. Z części opisowej analizy wynika, że kolejna kopalnia piasku znajduje w odległości 1500 m od działki, w miejscowości Michałówka. ponadto w promieniu 2500 m znajdują się wyrobiska po kopalniach piasku. Biorąc nawet pod uwagę specyficzny charakter inwestycji, uzasadnione jest przekonanie, że jej lokalizacja narusza obwiązujący ład przestrzenny, rozumiany właśnie jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość. Według WSA, uzasadnione jest przekonanie, że efektem lokalizacji kopalni będzie zakłócenie spójności przestrzennej tego terenu, co pozostaje w sprzeczności z omawianą zasadą dobrego sąsiedztwa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. Z. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił: 1. naruszenie prawa materialnego, to jest art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz 3 ust. 1 i 2 oraz 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: rozporządzenie), poprzez błędną wykładnię i uznanie, że planowana inwestycja polegająca na budowie kopalni piasku jest niezgodna z zawartą w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasadą "dobrego sąsiedztwa" i kontynuacji funkcji nowej zabudowy względem zabudowy istniejącej na tym obszarze, 2. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez zbyt lakoniczne uzasadnienie wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, a w szczególności nie zawierające argumentacji przemawiającej za stwierdzeniem, iż zabudowa i sposób zagospodarowania terenu istniejący na działkach położonych w obszarze analizowanym nie pozwala na ustalenie warunków zabudowy działki skarżącego oraz brak zawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania przed organem administracji, 3. naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez błędne przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, że postępowanie wyjaśniające i przeprowadzone przez organy administracji było niepełne i nie wyczerpywało przesłanek prawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, albowiem organy obu instancji nie zebrały całego materiału dowodowego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organów obu instancji, pomimo braku podstaw do ich uchylenia; a także brak wskazania przez Sąd pierwszej instancji, że naruszenie przepisów prawa w stopniu istotnym wpłynęło na wynik postępowania, dodatkowo w sposób skutkujący uchyleniem decyzji organów obu instancji. Mając na uwadze wyżej podniesione zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżanego wyroku oraz rozpoznanie skargi i orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] października 2017 r.; o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarządzeniem Przewodniczącego z dnia 7 czerwca 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem, i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne albowiem z uwagi na ilość stron, przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie poinformowano strony o możliwości przedstawienia na piśmie stanowiska w sprawie w terminie 7 dni. W ocenie składu orzekającego, zachodziły przesłanki z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Odnotować należy, że po ogłoszeniu stanu epidemii stronom umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie, w granicach zarzutów skargi kasacyjnej. Jest oczywiste, że niezależnie od tego strony mają prawo do przedstawiania swojego stanowiska, w granicach skargi kasacyjnej, aż do zakończenia postępowania. Nie można zatem powiedzieć, że na skutek nieprzeprowadzenia rozprawy strony zostały pozbawione możliwości przedstawienia swego stanowiska w sprawie. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zagadnień wynikających z zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Skarżący podniósł naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.), dalej: "ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" lub "ustawa" oraz § 3 ust. 1 i 2 oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej: "rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" lub "rozporządzenie". Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazał sposób naruszenia, opis naruszenia i powołał naruszone przepisy. Przypomnienie zasadniczej treści skargi kasacyjnej jest o tyle istotne, że Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji powołał się na art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., a także wprost stwierdził, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zagadnień procesowych. Od razu konieczne jest odnotowanie, że wbrew zarzutowi nr 3 kasacji, Sąd pierwszej instancji nie wskazał na naruszenie art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Natomiast, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., nie zostało wprost połączone w rozważaniach Sądu ze stwierdzeniem o naruszeniu konkretnego przepisu procesowego. Wniosek Sądu o zaistnieniu podstawy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. można natomiast powiązać z tą częścią rozważań, w której Sąd wyliczając uchybienia, nie określając wprost ich charakteru (materialnego lub procesowego), wskazał uchybienia organów mające obiektywnie charakter proceduralny. Pierwszym z tych zauważonych przez Sąd uchybień jest brak załącznika tekstowego do decyzji o warunkach zabudowy, wymaganego przepisem § 9 ust. 2 rozporządzenia, a więc analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie Sąd nie zakwestionował istnienia części tekstowej analizy, kilkakrotnie nawiązując do niej w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Przytoczył fragmenty ustaleń zawartych w części tekstowej analizy i na tych ustaleniach oparł swoją ocenę materialnoprawną w zakresie niewłaściwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającego na przyjęciu przez organy, że planowana inwestycja jest zgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, czy odnotowane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jest oczywiste, że w świetle § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające zarówno część tekstową, jak i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Skoro w decyzji Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] czerwca 2017 r. nie wymieniono części tekstowej wyniku analizy jako załącznika do decyzji, to doszło do naruszenia przepisu postępowania, tj. § 9 ust. 2 rozporządzenia. Naruszenie procesowe, w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., stanowi podstawę uchylenia aktu, gdy mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W omawianym zakresie nie tylko brak wyraźnej wypowiedzi Sądu pierwszej instancji. Stanowiska Sądu o istnieniu takiego wpływu nie da się ustalić z całości rozważań Sądu zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Pomijając sytuacje oczywiste, Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastąpić Sądu pierwszej instancji i samodzielnie dokonać tej oceny. Sytuacja procesowa podlegająca kontroli Sądu pierwszej instancji w zakresie wywiązania się przez organy z obowiązku określonego w § 3 ust. 1 rozporządzenia nie jest zaś oczywista. Jak już zasygnalizowano powyżej, Sąd nie zakwestionował istnienia dokumentu w postaci części tekstowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Nawiązując do przebiegu postępowania nie można pomijać tego, że decyzja Wójta z dnia [...] czerwca 2017 r., była decyzją ponownie ustalającą warunki zabudowy, po decyzji kasacyjnej Kolegium. Jak wynika z akt sprawy, w trakcie ponownego postępowania przed organem pierwszej instancji, autorka projektu decyzji mgr inż. arch. E. K., powołując się na zaświadczenie Polskiej Izby Urbanistów, nr [...], o uprawnieniach do projektowania w planowaniu przestrzennym, nr [...], złożyła do akt Załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy znak sprawy [...], w postaci "Analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, wynikających z przepisów odrębnych, stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji", dalej: "Analiza". Dokument ten został opatrzony datą 12 maja 2017 r. Data wskazana przy podpisie mgr inż. arch. E. K. wprost wskazuje, że Analiza jest przedkładana na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Ocenę tę potwierdza fakt, że Analiza została dołączona do projektu decyzji sporządzonego przez mgr inż. arch. E. K. w 2017 r. (taki rok widnieje na projekcie decyzji bezpośrednio "sąsiadującym" z Analizą, mimo że podawany jest poprzedni numer decyzji (a więc decyzji z dnia [...] października 2016 r. – B. 6730.20.9.2016.MR). Dla pełnej jasności dodać warto, że projekt pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy, tj. decyzji Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] października 2016 r., sporządził mgr inż. arch. H. D., który także opracował dokument "Analiza. Opinia urbanistyczna". Analiza ta została określona w kasacyjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2017 r. jako lakoniczna, a w efekcie Kolegium uznało, że postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone wadliwie. Kolegium podkreśliło wagę dowodu w postaci analizy urbanistycznej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Niewątpliwe jest więc, że Analiza opracowana przez mgr inż. arch. E. K. została wykonana na potrzeby ponownie prowadzonego postępowania. Niezależnie od tego, odnotować trzeba, że ustalenia i wnioski przedstawione w Analizie zostały sformułowane w uzasadnieniach decyzji obu instancji, a co najmniej w części wręcz powielone w tych uzasadnieniach. Zatem mimo, że Analiza tekstowa opracowana przez mgr inż. arch. E. K. nie została określona jako załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, stanowiła ona dokument będący podstawą merytorycznych ocen organów administracyjnych w zakresie określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd pierwszej instancji stwierdził nadto wystąpienie dwóch kolejnych uchybień o charakterze formalnym, związanych z wymogiem dołączenia do decyzji wyników analizy w postaci graficznej i tekstowej. Chodzi o brak mapy, o jakiej stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia oraz brak wskazania na mapie ewidencyjnej, znajdującej się w aktach sprawy, obszaru analizowanego (zdaniem Sądu pierwszej instancji, opisano ten obszar jedynie w części tekstowej Analizy, bez podania w jaki sposób został wyznaczony). Od razu odnotować należy, że w aktach sprawy znajduje się Mapa do celów projektowych sporządzona przez geodetę uprawnionego K. Ś. z dnia 17 kwietnia 2015 r., stanowiąca Załącznik do decyzji Wójta Gminy Łomazy z dnia [...] października 2016 r., nr [...], o warunkach zabudowy. Na mapie tej zaznaczono teren planowanej inwestycji oraz obszar analizowany. Niezależnie od tego odnotować trzeba, że w uzasadnieniu decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2017 r. (a więc decyzji organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie – ustalającej warunki zabudowy), stwierdzono wprost, że obszar analizowany został wyznaczony trzykrotną szerokością działki nr A. W aktach znajduje się dokument zatytułowany "Mapa ewidencyjna", na której nie zaznaczono granic obszaru analizowanego. Jednak do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2017 r. dołączony jest dokument także zatytułowany "Mapa ewidencyjna" i określony przez mgr inż. arch. E. K. jako załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy – PROJEKT. Na tym drugim dokumencie zaś linią przerywaną wyznaczono obszar analizowany, co wynika wprost z objaśnienia. Jeśli mimo wszystko, w ocenie Sądu pierwszej instancji, doszło w tym zakresie do uchybienia, w okolicznościach powyżej opisanych konieczne jest rozważenie, czy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozważając zagadnienie obszaru analizowanego, nie pomijając znaczenia aspektów formalnych, podkreślić należy, że w Analizie nie ograniczono się z uwagi na charakter inwestycji, do obszaru analizowanego wyznaczonego w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia. Określając obszar objęty analizą, autorka najpierw stwierdziła, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., analizą objęto obszar obejmujący trzykrotną szerokość nieruchomości wskazanej we wniosku, w rozumieniu § 2 pkt 5 (zgodnie z załącznikiem mapowym). Promień wyznaczający minimalne granice obszaru analizowanego, wyznaczonego na mapie w skali 1:1000 przyjęto 300 m (100 m x 3), promień obejmuje działki położone w tym promieniu. Autorka następnie dodała, że przy ustalaniu obszaru analizowanego należy szeroko rozumieć pojęcie "dobrego sąsiedztwa" i rozszerzyć obszar analizowany, tak aby umożliwić uwzględnienie wniosku. W dalszej części Analizy mgr inż. arch. E. K. stwierdziła, że biorąc pod uwagę specyfikę sprawy, która dotyczy budowli ziemnej, w postaci wyrobiska, uznać należy, że zasada "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, ograniczy się do zweryfikowania, czy planowana inwestycja odpowiada wymogowi kontynuacji funkcji zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Brak będzie podstaw do dostosowania nowej zabudowy do istniejącej w obszarze analizowanym pod kątem gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decyzja dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania gruntu – kopalnia piasku – eksploatacja kruszywa naturalnego na działce nr A. Z tego powodu, że w sprawie mamy do czynienia ze zmianą sposobu zagospodarowania terenu a nie z zabudową, nie było potrzebne ustalanie wszystkich parametrów zabudowy. Nadto, w Analizie szczegółowo przedstawiono charakter inwestycji, opisując sposób wydobycia, brak obiektów budowlanych, czasowy charakter wydobycia, obowiązek rekultywacji po zakończeniu działalności wydobywczej. Opisano obecną funkcję terenu (uprawy polowe i leśne na gruntach o niskiej jakości, przy czym obecnie grunt nie jest wykorzystywany zgodnie z funkcją rolniczą). Wskazano brak oddziaływania na grunty sąsiednie o charakterze gruntów rolnych oraz oddalenie od zabudowań mieszkalnych (330 m). Odnotowano istnienie, w odległości 1500 m kopalni piasku w miejscowości Michałówka, a także w promieniu 2500 m wyrobiska po kopalniach piasku w Woli Dubowskiej, Dubowie, Bielanach i Krasowce, wykazanych Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łomazy. Na podstawie tych ustaleń w Analizie przyjęto, że budowa kopalni piasku (o warunkach szczegółowo określonych), realizowana na terenach gruntów ornych nie będzie kolidować z obecną funkcją terenu. Jak natomiast wskazał Wójt w decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., po wydobyciu kopaliny (ograniczonym wielkością złoża), wyrobisko zostanie zrekultywowane zgodnie z kierunkiem określonym przez Starostę Bialskiego w uzgodnieniu z Wójtem Gminy Łomazy. Jak wywodził Wójt, wstępnie zakłada się, że wyrobisko zostanie wypełnione wodami gruntowymi, pełnić będzie rolę stawu (pojnika dla zwierząt, stawu rybnego, zbiornika p.poż). Służyć też będzie poprawie stosunków wodnych, w tym sensie będzie kontynuacją rolnej funkcji działek sąsiednich. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślono zaś, że brak jakiejkolwiek zabudowy w obszarze zabudowanym nie oznacza definitywnego wykluczenia jakiegokolwiek zagospodarowania terenu. Zdaniem Kolegium, rolnicze wykorzystanie terenu nie kłóci się z wydobywaniem kopaliny naturalnej – piasku, w sposób zamierzony przez wnioskodawcę, metodą odkrywkową, o skali nie przekraczającej rocznie 20000 m3, bez użycia środków strzałowych, bez wznoszenia jakichkolwiek budynków, budowania jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, a tylko poprzez wykonanie budowli ziemnej, jaką będzie wyrobisko. Kolegium skonstatowało, że wydobywanie kopalin jest działalnością komercyjną i ma charakter działalności przemysłowej. Jednak cecha ta nie oznacza całkowitego dysonansu z dotychczasową funkcją terenu, bowiem rolnictwo może być i jest działalnością komercyjną, nierzadko na skalę przemysłową. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, według którego, zasady dobrego sąsiedztwa nie można postrzegać wyłącznie w kategoriach mechanicznego powielenia dotychczasowej funkcji ale należy ją rozpatrywać w płaszczyźnie kolizji nowej funkcji z dotychczasową. W niniejszej sprawie Kolegium takiej kolizji nie dopatrzyło się. Powołanie się na powyższe okoliczności, w Analizie, uzasadnieniu decyzji o warunkach zabudowy oraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, należy uwzględniać oceniając wpływ uchybień, polegających na niedołączeniu załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy oraz niedołączeniu części tekstowej Analizy do decyzji o warunkach zabudowy, na wynik sprawy. Brak tego rozważenia stanowił o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z § 9 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, polegającym na przedwczesnym zastosowaniu dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Natomiast w zakresie wyznaczenia obszaru analizowanego, nie tylko nie rozważono wpływu ewentualnego naruszenia procesowego na wynik sprawy, lecz także doszło do przedstawienia stanu sprawy nieprecyzyjnie. Sąd pierwszej instancji odnotował zakreślenie na mapie ewidencyjnej jedynie linii rozgraniczających teren zamierzenia. Pamiętać trzeba, że na mocy art. 54 pkt 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Z § 9 ust. 3 rozporządzenia wynika wyraźne rozróżnienie części graficznej decyzji oraz części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego przewidywane jest w § 3 ust. 2 rozporządzenia w odniesieniu do części graficznej analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Brak jasnego stwierdzenia na czym polegało uchybienie organów w tym zakresie, tj. na czym polegała wadliwość opisana w stwierdzeniu "Na znajdującej się w aktach mapie ewidencyjnej zakreślono jedynie linie rozgraniczające teren zamierzenia", z przywołaniem naruszonego przepisu, stanowił naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Stanowisko Sądu jest w tym zakresie niejasne również z tego powodu, że, jak wskazano w poprzedzających uwagach, w aktach znajduje się dokument zatytułowany "Mapa ewidencyjna", ale nadto, do decyzji o warunkach zabudowy z dnia 29 czerwca 2017 r. dołączony jest dokument także zatytułowany "Mapa ewidencyjna" i określony przez mgr inż. arch. E. K. jako załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy – PROJEKT. Na tym drugim dokumencie zaś linią przerywaną wyznaczono obszar analizowany, co wynika wprost z objaśnienia. Tymczasem Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak jest ponadto mapy, o jakiej stanowi § 9 ust. 1 rozporządzenia. Dla jasności przypomnieć warto, że w § 9 ust. 1 jest mowa o części tekstowej i graficznej decyzji o warunkach zabudowy. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wymóg podania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oznacza obowiązek takiego sformułowania przez Sąd stanowiska prawnego by wyrok poddawał się kontroli instancyjnej. Orzeczenie nie poddaje się kontroli wówczas, gdy podstawa prawna i jej wyjaśnienie są co prawda podane, jednak obejmują treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu. W konsekwencji takie uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Tak rozumianego wymogu jednoznaczności i jasności, jak wynika z poprzedzających rozważań, nie spełnia uzasadnienie zaskarżonego wyroku w zakresie stanowiska Sądu do wywiązania się przez organy z obowiązków dotyczących dołączenia do decyzji załączników graficznych decyzji i analizy oraz rzeczywistej treści tych załączników. Bez doprecyzowania tego stanowiska oraz przedstawienia stanu sprawy i jasnego stanowiska co do stanu faktycznego, wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Opisane naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. stanowiło uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Zarówno bowiem stanowiska Sądu co do stanu faktycznego, jak i co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie można odtworzyć na podstawie rozważań zawartych w uzasadnieniu prawnym zaskarżonego wyroku oraz przedstawienia stanu sprawy zawartego w uzasadnieniu faktycznym. Rozważenie podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, w zakresie zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przed sformułowaniem stanowiska Sądu pierwszej instancji, w sposób wymagany przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a., byłoby przedwczesne. Ocena poprawności merytorycznej subsumpcji prawa materialnego do ustalonego stanu faktycznego jest bowiem możliwa tylko w sytuacji, gdy ustalenia faktyczne są dokonane prawidłowo w sposób nienaruszający norm z zakresu postępowania, w tym norm z zakresu postępowania wyjaśniającego. W sprawie o ustalenie warunków zabudowy tymi normami są przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego oraz szczególne normy procesowe zawarte w ustawie i rozporządzeniu. Podważenie rezultatów postępowania administracyjnego poprzez zakwestionowanie dokumentu w postaci analizy urbanistycznej uniemożliwia ocenę materialnoprawną co do przesłanki kontynuacji funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy), która to ocena jest podejmowana przede wszystkim w oparciu o analizę prowadzoną na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 6, art. 61 ust. 7 ustawy oraz § 3-9 rozporządzenia. Prawidłowość bądź wadliwość analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, jest zagadnieniem kluczowym w trakcie kontroli sądowej decyzji o warunkach zabudowy terenu (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1560/14). Sąd pierwszej instancji stwierdził uchybienia formalne związane z Analizą urbanistyczną, ale przystąpił do oceny zastosowania przez organy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i zajął odmienne stanowisko w zakresie spełniania przez planowaną kopalnię piasku zasady dobrego sąsiedztwa. Podkreślić należy, że przedstawiając swoje stanowisko w tej mierze poddał krytyce stanowisko organów, ale w istocie dotknął zagadnienia oceny specjalistycznej zawartej w Analizie urbanistycznej, na której oparły się organy. Przed dalszymi uwagami konieczne jest spostrzeżenie, że wbrew stwierdzeniu Sądu, Kolegium rozważyło zagadnienie kontynuacji funkcji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium nie użyto co prawda określenia o "urbanistycznych cechach danej przestrzeni" i "przestrzennym charakterze urbanizacji", ale opisano przestrzeń w sposób wskazany w analizie mgr inż. arch. E. K. oraz uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy Łomazy. Odnotowano obecne zagospodarowanie rolnicze najbliższych działek nr C i D, brak zabudowań w obszarze analizowanym, a także sposób wydobywania kopalin, konsekwencją którego jest przekształcenie przestrzeni poprzez wykonanie jedynie wykopu, bez jakichkolwiek zabudowań. Kolegium wyraziło także swoje stanowisko co do argumentu o komercyjnym charakterze planowanej kopalni, wskazując na nieprzydatność tego rodzaju argumentacji przy badaniu kontynuacji funkcji w niniejszej sprawie, podkreślając charakter komercyjny działalności rolniczej. Najistotniejsze jest jednak to, że mimo, niejasnej co prawda, jak wynika z poprzednich rozważań, próby podważenia formalnej ważności Analizy, Sąd odniósł się do ustaleń i wniosków tej analizy i podjął próbę merytorycznej krytycznej oceny zawartej w dokumencie specjalistycznym w przedmiocie gospodarowania przestrzenią. Nie można wykluczyć sytuacji, w której kontrola sądowa będzie polegała na zakwestionowaniu dowodu specjalistycznego, mimo braku innych tego rodzaju dowodów, przeciwnych w swej wymowie do dowodu zdyskredytowanego. Może tak być gdy wnioski oceny specjalistycznej są w istocie pozorne, a z całej opinii wynika oczywiście inne stanowisko. W przypadkach, gdy ocena specjalistyczna zawiera błędy formalne, czy też oparta jest na ustaleniach w sposób oczywisty sprzecznych z rzeczywistością, kontrola sądowa powinna doprowadzić do ponowienia postępowania administracyjnego. Kwalifikując w sposób pozytywny analizowaną czynność procesową należy, nawiązując do zakresu analizy wynikającego z art. 61 ust. 1-5 ustawy, a określonego w art. 61 ust. 6 i 7 ustawy w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia, stwierdzić, że opinia stanowi szczególny rodzaj dowodu z opinii biegłego. Analiza, niezależnie od tego, że powinna stanowić załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, to jednak z uwagi na wymaganie określone w art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ma charakter dokumentu przedstawiającego ocenę specjalistyczną, a więc zbliżoną do dowodu z opinii biegłego. Organ ma obowiązek poddania tego dowodu weryfikacji. Nie może jednak, co do zasady, wkraczać w merytoryczną zasadność analizy, w zakresie w jakim przedstawia ona oceny oparte o wiadomości specjalne. Bada natomiast kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. Skonstatować można, że sposób badania przydatności tego rodzaju szczególnych ocen specjalistycznych nie jest w polskim systemie prawa publicznego odosobniony. Podobnie przebiega np. weryfikacja operatu szacunkowego sporządzanego w procedurach unormowanych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, czy też orzeczenia lekarskiego w postępowaniu w przedmiocie choroby zawodowej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2013/13; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 2986/13). Związanie tego rodzaju szczególnymi dowodami o charakterze opinii polega na tym, że organ prowadzący postępowanie nie może wydać rozstrzygnięcia bez przeprowadzenia wskazanego przez ustawodawcę dowodu, przy czym dowód ten musi odpowiadać wymaganiom podmiotowym i przedmiotowym. Weryfikacja takich dowodów odbywa się w oparciu o art. 80 i art. 84 K.p.a. Podkreślić trzeba, że możliwości merytoryczne organu prowadzącego postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mają cechy szczególne nawet w stosunku do kompetencji merytorycznych organów w sprawach, w których przeprowadzane są wskazane powyżej, oryginalne dla tych procedur, dowody. Jak zasygnalizowano powyżej, projekt decyzji o warunkach zabudowy, z mocy art. 60 ust. 4 ustawy, sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektoniczne. W tej szczególnej sytuacji procesowej, jeszcze bardziej widoczna jest kontrolna funkcja postępowania sądowego, które nie może polegać na wyrażaniu ocen specjalistycznych bez stosownego materiału dowodowego. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie podważył żadnego ustalenia faktycznego, na którym oparte zostały Analiza oraz decyzje organów. Przyjął, że biorąc pod uwagę powyższe, a więc cechy przestrzennego charakteru urbanizacji, trudno uznać aby kopalnia piasku, inwestycja w istocie komercyjna, nawiązywała do dotychczasowej funkcji terenu i stanowiła jej kontynuację. Sąd pierwszej instancji dodał, że w obszarze analizowanym nie stwierdzono jakiejkolwiek inwestycji o podobnym przeznaczeniu, ani jakiejkolwiek o podobnym charakterze. Odnotował, na podstawie części opisowej, że kolejna kopalnia piasku znajduje się w odległości 1500 m, a w promieniu 2500 m znajdują się wyrobiska po kopalniach piasku. Podsumowując, Sąd wyraził pogląd, według którego, "biorąc nawet pod uwagę specyficzny charakter inwestycji, uzasadnione jest przekonanie, że jej lokalizacja narusza obowiązujący ład przestrzenny, rozumiany jako ukształtowanie przestrzeni. które tworzy harmonijną całość". Sąd, wyłącznie na podstawie własnego przekonania, wyraził zatem pogląd, który stanowi ocenę specjalistyczną. W konsekwencji przedwcześnie uznał, że organy naruszyły art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zastrzegając raz jeszcze, że ocena prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. tego, czy lokalizacja inwestycji spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa, będzie możliwa po uznaniu, że doszło do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego oraz zaaprobowania rezultatów postępowania wyjaśniającego, możliwe jest odnotowanie, iż stanowisko Sądu co do naruszenia przez inwestycję ładu przestrzennego, nie tylko nie znajdowało podstawy w jakimkolwiek dowodzie o charakterze specjalistycznym przeprowadzonym w kontrolowanym postępowaniu. Nadto, dla potrzeb przyszłego postępowania warto zauważyć, że Sąd nie odniósł się do okoliczności sprawy szczegółowo opisanych w Analizie oraz uzasadnieniach decyzji obu instancji. Skoro bowiem Sąd nawiązał do "części opisowej", a więc do Analizy, to wskazać należy, że według stanowiska wyrażonego w tej Analizie (Obszar objęty analizą) przez Autorkę, przy ustalaniu obszaru analizowanego należy szeroko rozumieć pojęcie "dobrego sąsiedztwa" i rozszerzyć obszar analizowany, tak aby umożliwić uwzględnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Autorka stwierdziła dalej, powołując się na orzecznictwo, że obszar analizowany nie musi ograniczać się do działek sąsiednich, ale może również obejmować dalsze tereny. Z tymi stwierdzeniami powiązane jest odnotowywanie istnienia kopalni piasku w Michałówce oraz wyrobisk po kopalniach piasku na terenie oddalonym w promieniu 2500 m. Stwierdzenia Sądu o braku obiektów podobnych w obszarze analizowanym odnoszą się do obszaru rozumianego wąsko. Kontrola sądowa powinna w niniejszej sprawie skupić się na prawidłowości uwzględnienia w Analizie obszaru położonego poza obszarem analizowanym wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, a co za tym idzie, prawidłowości uwzględnienia w analizie terenu obejmującego istniejącą kopalnię oraz wyrobiska po kopalniach piasku. W dalszej kolejności możliwe jest dokonanie przez Sąd kontroli prawidłowości stanowiska, według którego, planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1. Raz jeszcze konieczne jest jednak zaakcentowanie, że ocena prawidłowości zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, tj. tego, czy lokalizacja inwestycji spełnia wymogi zasady dobrego sąsiedztwa, będzie możliwa po uznaniu, że doszło do ustalenia niewadliwego stanu faktycznego oraz zaaprobowania rezultatów postępowania wyjaśniającego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie. Koszty postępowania kasacyjnego zasądzono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.