II SA/Ol 812/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Agencji na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie obowiązku przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A oraz cztery osoby fizyczne obowiązek dostarczenia orzeczenia o stanie technicznym komina usytuowanego między lokalami mieszkalnymi nr "[...]" i nr "[...]" w budynku mieszkalnym znajdującym się w miejscowości A oraz kuchni węglowej podłączonej do tego komina w lokalu A, w terminie do dnia 31 maja 2012 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wskazał na wątpliwości co do stanu technicznego komina i konieczność określenia zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych. Poniósł również, że podłączona bezpośrednio do komina kuchnia węglowa w lokalu A powoduje nadmierne nagrzewanie ściany klatki schodowej. W ocenie organu dla rozwiania tych wątpliwości niezbędne stało się sporządzenie odpowiedniej ekspertyzy technicznej na podstawie art. 81 c. Prawa budowlanego. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A. Podniesiono w nim, że kuchnia znajdująca się w lokalu A została postawiona bez zgody właściciela budynku, a wadliwe jej wykonanie stwierdził wcześniej mistrz kominiarski. Oględziny budynku zostały przeprowadzone bez powiadomienia o tym fakcie współwłaścicieli, tym samym naruszono przepisy art. 10 § 1 k.p.a. i art. 81a ust. 2 Prawa budowlanego. Organ będąc w posiadaniu orzeczenia kominiarskiego powinien zakazać użytkowania kuchni. Ekspertyza nie była niezbędna, a jeżeli organ takie orzeczenie wydał, to do sporządzenia ekspertyzy powinien zobowiązać osobę, która kuchnię wykonała w sposób wadliwy. Po rozpatrzeniu zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ odwoławczy podkreślił w swoim rozstrzygnięciu, że oględziny miały charakter czynności wyjaśniających, zaś równocześnie z pismem informującym strony o wszczęciu postępowania zostały im przesłane kopie protokołu. Skarżąca była informowana o przysługujących jej uprawnieniach, natomiast postępowanie prowadzone jest w trybie art. 66 Prawa budowlanego, który nie jest powiązany z normą art. 70. Zgonie z treścią art. 81 c ust 1 Prawa budowlanego organy mogą żądać od właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji lub udostępnienia dokumentów, zaś na podstawie ustępu 2 tego artykułu mogą nałożyć na te podmioty obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Działania organu I instancji były zgodne z prawem, zaś wykonanie nałożonego obowiązku przyczyni się do wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy i pozwoli na prawidłowe sformułowanie ewentualnych obowiązków. Skargę na to postanowienie wywiodła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w A wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu podkreślono, że jeżeli organ uznaje, iż komin jest częścią wspólną budynku to czynności kontrolne należało przeprowadzić w obecności wszystkich współwłaścicieli budynku, gdyż nie zachodziła sytuacja określona w art. 10 § 2 k.p.a. Natomiast kuchnia znajdująca się w mieszkaniu nr "[...]’ nie może stanowić części wspólnej budynku, w związku z tym obowiązek dostarczenia ekspertyz technicznych powinien obciążać osobę odpowiedzialną za wykonanie kuchni. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poinformował sąd, że w lokalu nr "[...]" została wybudowana w sposób prawidłowy nowa kuchnia, zaś agencja jest na etapie wyłaniania wykonawcy do naprawy komina. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, zaś sąd nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi należało uznać za słuszne. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem znajdującym swoje odzwierciedlenie m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r. w sprawie II OSK 458/10 ( Lex nr 992586 ) w tego typu sytuacjach jak w niniejszej sprawie nie ma konieczności przeprowadzania czynności w obecności właściciela budynku. Ponadto skarżąca swoich ujętych w sposób teoretyczny zarzutów w żaden sposób nie przeniosła na konkretny grunt rozpatrywanej sprawy, gdyż nie wykazała jakie negatywne konsekwencje poniosła z tego powodu, że jej przedstawiciel nie uczestniczył w przeprowadzonych oględzinach. Jest to jednak zupełnie zrozumiałe gdyż stan faktyczny niniejszej sprawy nie może budzić żadnych wątpliwości, a kopia protokołu oględzin została skarżącej przesłana przez organ na wstępnym etapie prowadzonego postępowania. Rzeczą najistotniejszą dla właściwego rozstrzygnięcia tej sprawy jest to, że postanowienie organu I instancji wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy, organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Stosownie natomiast do treści art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Wskazać należy, iż przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego określa przesłanki stosowania tego przepisu, stanowiąc, że nałożenie w drodze postanowienia obowiązku dostarczenia przez osoby wymienione w ust. 1 odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz może być dokonane wówczas, jeżeli istnieje uzasadniona wątpliwość co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 października 2005r. OSK 816/04 nie publ.). Trzeba tu zaznaczyć, że organ administracji może nałożyć na stronę obowiązek przedłożenia ekspertyzy, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy - Prawo budowlane dopiero po przeprowadzeniu postępowania dowodowego zgodnie z art. 7 i 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071), które to przepisy nakładają na organy administracji publicznej obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Zauważyć także należy, co słusznie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 grudnia 2007r.(II SA/Kr 351/07 nie publ.), że nadzór budowlany to fachowy pion administracji publicznej, a zatem co do zasady ewentualne wątpliwości w ramach swoich kompetencji powinien rozstrzygać we własnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c Prawa budowlanego do podstawowych obowiązków organu nadzoru budowlanego należy m.in. nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który faktycznie przerzuca na stronę koszty ustalenia stanu technicznego budynku, powinien być wykorzystywany tylko w sytuacjach wyjątkowych, kiedy organy nadzoru budowlanego nie są w stanie - przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują - rozstrzygnąć powstałych wątpliwości. Omawiany przepis nie może być nadużywany. W przedmiotowej sprawie organ I instancji miał powziąć wątpliwość co do stanu technicznego komina i właściwego podłączenia kuchni do przewodu kominowego. Wątpliwości te nie uzasadniały jednak nałożenia na skarżącą oraz cztery inne osoby obowiązku przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym komina i kuchni węglowej podłączonej do tego komina. W świetle pisma mistrza kominiarskiego, którego treść jak się wydaje została podzielona przez organ I instancji nie może budzić wątpliwości to, że kuchnia w mieszkaniu A nie została w sposób prawidłowy podłączona do komina i to właśnie było przyczyną stwierdzonych pęknięć przewodu kominowego. Dlatego też od początku prowadzonego postępowania nie mogło być rozbieżności co do tego z czego wynikają nieprawidłowości, co do stwierdzonych w czasie oględzin, dotyczących stanu technicznego komina. Dlatego też rzeczą oczywistą jest, że organ nadzoru budowlanego nie powinien nakazywać wykonania orzeczenia o stanie technicznym komina i kuchni węglowej, a po prostu nakazać wykonanie określonych prac, które by zapobiegły niebezpieczeństwu grożącemu mieszkańcom budynku znajdującego się w miejscowości A. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności zaś opinii kominiarskiej, nawet dla osoby nie posiadającej szczególnej wiedzy z zakresu prawa budowlanego rzeczą w zasadzie jednoznaczną byłoby stwierdzenie dlaczego nastąpiły pęknięcia komina. Natomiast dla osoby posiadającej wiedzę szczególną, bo taką osobą powinien być zawsze inspektor nadzoru budowlanego, nie mogło być wątpliwości co do tego jak należy postąpić żeby wyeliminować istniejące zagrożenie dla osób mieszkających w budynku B. W związku z powyższym rzeczą zbędną było nakładanie na właścicieli tego budynku orzeczenia o stanie technicznym. Potwierdzeniem słuszności tej tezy są informacje przedstawione przez pełnomocnika strony skarżącej na rozprawie, który podniósł, że kuchnia jest obecnie w mieszkaniu A podłączona w sposób prawidłowy, a komin zostanie naprawiony po wyłonieniu wykonawcy w trakcie toczącej się obecnie procedury. W tym stanie sprawy nie można było uznać, że organy nadzoru budowlanego nabrały takich wątpliwości co do stanu technicznego komina i podłączonej do jednego z przewodów kominowych kuchni węglowej, których nie mogły rozstrzygnąć bez przedłożenia ekspertyzy technicznej . Organ ponownie rozpoznając sprawę, szczególnie w świetle twierdzeń pełnomocnika skarżącej złożonych na rozprawie, zobowiązany jest dokonać oceny czy wykonane prace związane z nowym podłączeniem kuchni w mieszkaniu A i naprawą komina zostały wykonane prawidłowo i w zależności od poczynionych ustaleń podjąć stosowne rozstrzygnięcie. W tej sytuacji w ocenie sądu rozpoznającego niniejszą sprawę doszło do naruszenia przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez nałożenie obowiązku przedłożenia orzeczenia o stanie technicznym komina i podłączonej do niego kuchni węglowej, dlatego też w związku ze stwierdzonym naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji (pkt I wyroku). Na podstawie art. 200 p.p.s.a. sąd w pkt II wyroku zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z mocy art. 152 tejże ustawy sąd orzekł w pkt III, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.