II SA/Ol 813/11

Dnia 15 listopada 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2011 roku sprawy ze skargi M. K.-K. i B. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie doprowadzenia części budynku do stanu poprzedniego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał M. K. i B. K. doprowadzenie szczytowej ściany budynku mieszkalno-usługowego (od strony działki nr "[...]") przy ul. A w A, na działce nr "[...]", do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego i dwóch otworów okiennych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że w dniu 30 maja 2011r. przeprowadzona została kontrola robót budowlanych wykonanych w przedmiotowym budynku, w czasie której stwierdzono wykonanie w ścianie szczytowej na granicy działki: na parterze budynku otworu drzwiowego, na I piętrze otworu okiennego o wymiarach 60X120 cm, na II piętrze w miejscu luksferów osadzono okno o wymiarach 60X120 cm. Ustalono, że roboty zostały wykonane w 2009r. Organ wskazał, że zgodnie z regulacjami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie dopuszcza się otworów okiennych czy drzwiowych na granicy działki (§ 12). Organ stwierdził również, że do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na zabudowę sąsiedniej działki nr "[...]" – na zabudowę przedmiotowej działki nr "[...]" aktualny jest projekt zamienny zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", według którego nie był przewidziany otwór drzwiowy ani okna, a jedynie otwory zamurowane luksferami. Odwołanie od ww. decyzji wnieśli M. K. i B. K.. Podtrzymali oni argumentację zawartą w ich wniosku z dnia 2 czerwca 2011r. o zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie, gdzie podnieśli, iż postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej na działce nr "[...]" w A jest w toku, a rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy w przedmiocie warunków zabudowy działki nr "[...]" w A przy ulicy A. Dodatkowo strona wskazała, że wykonanie kwestionowanych otworów, a szczególnie otworu drzwiowego na parterze budynku od strony działki nr "[...]" (w miejscu otworu wypełnionego luksferami) jest rozwiązaniem tymczasowym, zastosowanym wyłącznie na potrzeby najemcy lokalu usługowego (apteka) w celu poprawy warunków higieniczno-sanitarnych i wykorzystywanym sporadycznie (okno podawcze nocnych dyżurów apteki). W ocenie odwołujących wymienione w decyzji elementy budowlane nie wywołują kwestii spornych ponieważ są oni jako małżeństwo właścicielami obu działek nr "[...]" i nr "[...]" przy ulicy A w A. W związku z tym w niniejszym przypadku nie zachodzi szkoda dla interesu społecznego i osób trzecich oraz nie występuje niebezpieczeństwo dla życia i zdrowia ludzkiego. Po rozpatrzeniu odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję zapadłą w I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że w rozpatrywanym przypadku bez wątpienia mamy do czynienia z wykonaniem w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych innych niż budowa. Przyjęty zaś tryb usunięcia skutków naruszenia prawa przewiduje dla takiej sytuacji dwie możliwości. Pierwsza z nich określona przepisem art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane dotyczy przypadku, kiedy nie ma możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Wówczas na organie nadzoru budowlanego ciąży obowiązek wydania decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Druga natomiast zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 związana jest z możliwością doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Fakt sytuowania ściany z otworami na granicy działek wyklucza możliwość istnienia otworów okiennych i drzwiowych bez względu na to czy sąsiednia działka należy również do właściciela obiektu czy też jest własnością innej osoby. Stąd też organ I instancji zobligowany takim ograniczeniem technicznym wydał nakaz doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego. Skargę na ww. decyzję wywiedli M. K. i B. K. wnosząc o jej uchylenie. Skarżący przede wszystkim wskazali na to, że budynek mieszkalno usługowy posadowiony na działce nr "[...]" w "[...]" przy ulicy A został przystosowany do połączenia z budynkiem mieszkalno-usługowym zaprojektowanym na działce o nr "[...]" jako kontynuacja zabudowy ich nieruchomości, co znalazło swój wyraz w projekcie budowlanym zatwierdzonym w decyzji Starosty nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej na rzecz B. K.. W ocenie skarżących funkcjonalne i przestrzenne zintegrowanie wskazanych obiektów jest czynnikiem wpływającym na powiązanie formalno-prawne obu obiektów oraz powoduje, że wszelkie postępowania administracyjne w sprawie są merytorycznie i prawnie ze sobą powiązane. W niniejszym zaś postępowaniu wystąpiła przesłanka zawieszenia wynikająca z art. 97 ust. 1 pkt 4 kpa, gdyż postępowanie administracyjne w sprawie pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego w zabudowie szeregowej na działce nr "[...]" w A jest w toku, a rozstrzygnięcie tej sprawy zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przed Naczelnym Sądem Administracyjnym sprawy w przedmiocie warunków zabudowy działki nr "[...]" w A przy ulicy A. Ponadto według autorów skargi fakt, że całość nieruchomości składa się z więcej niż jednej działki (nr "[...]" i nr "[...]") nie stanowi przeszkody aby realizować ich zamierzenia inwestycyjne etapami, bez naruszenia § 12 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Nadto wymienione w decyzji elementy budowlane nie wywołują kwestii spornych, ponieważ są oni jako małżeństwo właścicielami obu działek nr "[...]" i nr "[...]" przy ulicy A w "[...]". Dodatkowo strona wskazała, że wykonanie kwestionowanych otworów, a szczególnie otworu drzwiowego na parterze budynku od strony działki nr "[...]" (w miejscu otworu wypełnionego luksferami) jest rozwiązaniem tymczasowym, zastosowanym wyłącznie na potrzeby najemcy lokalu usługowego (apteka) w celu poprawy warunków higieniczno-sanitarnych i wykorzystywanym sporadycznie (okno podawcze nocnych dyżurów apteki). W ocenie skarżących istnieje prawna możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z przepisami art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. W przypadku bowiem rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez NSA dalszy tok postępowania administracyjnego w sprawie kontynuacji zabudowy umożliwi doprowadzenie robót do stanu zgodnego ze wskazanymi przepisami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ podkreślił, że kwestia zachowania odległości 4m od granicy z działką sąsiednią w przypadku ściany z otworami okiennymi została określona w § 12 rozporządzenia dotyczącego warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Przepis ten zaś nie zawiera klauzuli dotyczącej zwolnienia ze stosowania wspomnianego wymogu w sytuacji kiedy właścicielem działki zabudowanej jak i sąsiedniej jest inwestor. Ponadto według organu nie można traktować przyszłego orzeczenia sądu dotyczącego działki sąsiedniej należącej do skarżących jako zagadnienia wstępnego w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja z dnia "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję z dnia "[...]" Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane nakazał M. K. i B. K. doprowadzenie szczytowej ściany budynku mieszkalno-usługowego (od strony działki nr "[...]") przy ul. A w A, na działce nr "[...]", do stanu poprzedniego poprzez zamurowanie otworu drzwiowego i dwóch otworów okiennych. Bezspornym w sprawie jest, że skarżący wykonali w ścianie szczytowej budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego na działce nr "[...]" (od strony działki nr "[...]"): na parterze budynku otwór drzwiowy, na I piętrze otwór okienny o wymiarach 60X120 cm, na II piętrze w miejscu luksferów okno o wymiarach 60X120 cm. Skarżący nie kwestionują faktu wykonania podanych robót budowlanych, wskazując jedynie, że zrealizowali je w 2005r., a nie jak ustalił organ w 2009r. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że skarżący poczynili rzeczoną inwestycję bez wymaganego pozwolenia na budowę. W rozpatrywanym przypadku wystąpiła sytuacja związana z wykonywaniem w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych innych niż budowa. Dla zabudowy przedmiotowej działki nr "[...]" obowiązywał bowiem projekt zamienny zatwierdzony decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", według którego nie był przewidziany otwór drzwiowy ani okna, a jedynie otwory zamurowane luksferami. W celu usunięcia skutków samowoli budowlanej organ przyjął tryb określony przepisami art. 50 i art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. 10, Nr 243, poz. 1623) przewidziany między innymi dla przypadków wykonania w warunkach samowoli budowlanej robót budowlanych innych niż budowa. Organ nadzoru budowlanego stwierdzając niemożność doprowadzenia rzeczonych robót do stanu zgodnego z prawem opierając się o art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane nakazał stronie skarżącej doprowadzenie spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem. Uznał przy tym, że samowolnie wykonane prace budowlane doprowadziły do naruszenia § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 02, Nr 75, poz. 690), według którego, jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy. Organy nadzoru budowlanego odczytały wspomniany przepis literalnie i stwierdziły, że budynek skarżących stojący na granicy z ich działką nr "[...]" i posiadający po przebudowie otwory okienne i drzwi jest usytuowany niezgodnie z przywołaną regulacją prawną rozporządzenia. Jednakże w ocenie Sądu na gruncie przedmiotowej sprawy przepis § 12 tego rozporządzenia należy odczytywać nie tylko za pomocą wykładni językowej, ale także celowościowej i systemowej. Dla prawidłowej oceny spornej sprawy zasadnym jest poczynienie kompleksowej analizy sytuacji prawnej działek nr "[...]" i nr "[...]", na granicy których usytuowana jest sporna inwestycja. Obie działki są bowiem własnością skarżących, to zaś tworzy specyficzną sytuację prawną, przemawiająca za odrzuceniem zastosowania w sprawie jedynie wykładni językowej wskazanego przepisu § 12 rozporządzenia. Celem tego przepisu jest bowiem to, żeby usytuowanie budynku na działce oraz umieszczenie w nim otworów okiennych nie naruszało uzasadnionych interesów osób trzecich. Ta regulacja prawna jest skorelowana z przepisem art. 5 ustawy Prawo budowlane (w tym z ust. 1 pkt 8 i 9 tego artykułu) i należy ją interpretować za pomocą wykładni systemowej zgodnie z tym przepisem ustawowym. W wyroku z dnia 13 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 1275/05 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, iż ograniczenia wynikające z tego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiej natury. Po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej od 4 m od granicy działki, naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki. Po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. W konsekwencji, stwierdzić należy, iż przeznaczenie sąsiadującej działki budowlanej, a tym samym istniejący lub też możliwy sposób jej zabudowy, ma w każdym przypadku istotne znaczenie dla oceny, czy planowane usytuowanie budynku na działce budowlanej jest w warunkach określonej sprawy dopuszczalne, ewentualnie, czy usytuowanie na działce już istniejącego budynku można uznać za rażąco sprzeczne z tym przepisem. Na gruncie przedmiotowej sprawy zaś trudno mówić o jakimkolwiek naruszeniu uzasadnionych interesów osób trzecich skoro skarżący są właścicielami obu działek, na granicy których posadowiony jest sporny obiekt. Mało tego, p. K. mają sprecyzowane plany budowlane odnośnie obu działek. Wskazali oni, że budynek mieszkalno usługowy posadowiony na działce nr "[...]" w "[...]" przy ulicy A został przystosowany do połączenia z budynkiem mieszkalno-usługowym zaprojektowanym na działce o nr "[...]" jako kontynuacja zabudowy ich nieruchomości. Ponadto na rozprawie przed tut. Sądem (akta sądowe, k. – 22) skarżący podał, że w miejscu gdzie wybito drzwi i otwory okienne będzie przebiegał wspólny korytarz obu budynków, tzn. już istniejącego na działce nr "[...]" i projektowanego na działce nr "[...]". Istniejące luksfery mają być zabudowane. Drugi budynek ma przylegać do budynku już istniejącego. Nie można więc nie dostrzec, że skarżący chcą zabudować sąsiednią działkę i dysponują decyzją o warunkach zabudowy dla tej działki, choć została ona zakwestionowana w trybie sądowoadministracyjnym, który nie został jeszcze zakończony (sprawa przed NSA). Ponadto skarżący podają, że uzyskali decyzję o pozwoleniu na budowę (która nie jest jednak ostateczna) na zabudowę działki nr "[...]". Na tym etapie nie można jednak przesądzać, że skarżący nie zrealizują swojego zamierzenia inwestycyjnego. Z całą pewnością jako właściciele działki nr "[...]" mają prawo do jej zabudowy. Wskazują również, że ich inwestycja ma charakter kompleksowy, będzie stanowiła funkcjonalną całość, jednakże powstaje etapami. W tym kontekście organy nie rozważyły definicji pojęcia działki budowlanej i nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2007 r. II OSK 1718/06 (orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach) wskazał, iż z uwagi na brak definicji legalnej użytego pojęcia "działka budowlana", zarówno w powołanym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, jak i w ustawie - Prawo budowlane, zawierającej delegację do wydania przedmiotowego aktu wykonawczego, dopuszczalne jest posłużenie się dla ustalenia jego znaczenia definicjami tego pojęcia przyjętymi w innych aktach prawnych zawierających regulacje o charakterze publicznoprawnym. Zauważyć należy, iż pojęcie to zdefiniowane zostało w art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w art. 4 pkt 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Z przywołanego zapisu art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (która to definicja działki budowlanej winna mieć w ocenie Sądu zastosowanie w sprawie) wynika, że przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Skarżący uważają działki budowlane należące do nich o nr "[...]" i "[...]" za jedną nieruchomość, którą jak wskazują zamierzają zabudować etapami, w tym kierunku podejmując stosowne działania najpierw poprzez zabudowę działki nr "[...]", a następnie poprzez wszczęcie postępowań administracyjnych dotyczących zabudowy działki nr "[...]". Organ winien więc rozważyć, czy w tym przypadku nie traktować nieruchomości skarżących w całości jako działki budowlanej w rozumieniu art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nieruchomość gruntowa może się wszak składać z kilku działek. Organy zaś dokonały jedynie sztywnego rozgraniczenia działek o nr "[...]" i "[...]", które przecież są własnością skarżących i mogą być przez nich zabudowane w sposób spójny i połączony. Takie zaś podejście w oderwaniu od sytuacji prawnej rzeczonych działek może powodować ograniczenie wolności zagospodarowania własnych nieruchomości, co jest przecież fundamentalnym ustawowym prawem właścicieli takich gruntów czyli w tym przypadku skarżących. Ponadto wskazać należy, że z uwagi na okoliczność, że jedna nieruchomość może składać się z kilku działek, przyjąć trzeba, że przepisy prawa budowlanego odnoszą się do usytuowania obiektu budowlanego na nieruchomości. Istotne z punktu widzenia tych przepisów jest usytuowanie obiektu względem nieruchomości sąsiednich. Natomiast położenie obiektu budowlanego w stosunku do innych działek może być pozbawione znaczenia prawnego, bowiem te działki mogą stanowić jedną nieruchomość (por. Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, 4. Wydanie, Wydawnictwo C.H.Beck, str. 130). Nadto organy powinny rozważyć czy nie byłoby zasadne zawieszenie przedmiotowego postępowania do czasu zakończenia zawieszonego postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dla działki o nr "[...]" będącej własnością skarżących. Postępowanie to zostało zawieszone z uwagi na zakwestionowanie decyzji o warunkach zabudowy dla tej działki. Jeżeli bowiem rzeczywiście zostałby przyjęty projekt budowlany dla inwestycji na działce nr "[...]" to faktycznie byłby on zintegrowany, tak jak wskazują na to skarżący, z ich budynkiem mieszkalno-usługowym posadowionym na działce o nr "[...]". To zaś już zupełnie przemawiałoby za odejściem od wykładni literalnej § 12 ww. rozporządzenia na rzecz wykładni systemowej. Tym bardziej bowiem nie byłoby w takiej sytuacji mowy o naruszeniu jakichkolwiek uzasadnionych interesów osób trzecich. Rozpoznając sprawę ponownie organy zastosują się do wykładni przywołanych w wyroku przepisów. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji w pkt II na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.