II SA/Ol 818/19

Dnia 3 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia 26 listopada 2018 Wójt Gminy (organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku J. B. (strona, skarżący) odmówił mu ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na ojca W. B.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wyniku rozpoznania złożonego odwołania decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Wyżej wskazane rozstrzygnięcie organu odwoławczego zaskarżone zostało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skargą z dnia 14 stycznia 2019 r. Do skargi załączone zostało pełnomocnictwo do działania w imieniu skarżącego dla pełnomocnika zawodowego. Wyrokiem z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 116/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium po otrzymaniu prawomocnego wyroku Sądu zwróciło organowi pierwszej instancji całość akt administracyjnych sprawy oraz przekazało kopię wydanego orzeczenia. Organ pierwszej instancji - w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania - decyzją z "[...]" po raz kolejny odmówił przyznania stronie świadczenia w formie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na ojca strony. Decyzja organu I instancji doręczona została stronie w dniu 7 czerwca 2019 r. W dalszej kolejności w dniu 1 lipca 2019 r. do organu pierwszej instancji wpłynął wniosek skarżącego - działającego przez pełnomocnika adwokata - o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji z dnia "[...]" Jednocześnie złożono również odwołanie od przedmiotowej decyzji. Do wskazanych pism procesowych załączone zostało pełnomocnictwo o analogicznej treści jak to załączone do wspomnianej wyżej skargi na decyzję Kolegium. Uzasadniając prośbę o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania pełnomocnik strony wskazał, iż pomimo faktu, że w aktach administracyjnych znajdował się dokument pełnomocnictwa organ pierwszej instancji zaniechał doręczenia mu decyzji kończącej postępowanie - doręczono ją jedynie skarżącemu. Powyższa okoliczność uniemożliwiła pełnomocnikowi wniesienie odwołania w ustawowym terminie - z tych przyczyn uchybienie nastąpiło bez jego winy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" odmówiło przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Organ II instancji argumentował w treści zaskarżonego postanowienia, że pełnomocnik skarżącego powinien dołączyć dokument pełnomocnictwa do akt sprawy, prowadzonej przez organ pierwszej instancji z wniosku strony o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego zakończonej wydaniem decyzji z dnia "[...]" Zdaniem organu odwoławczego, badany w niniejszym postępowaniu wniosek pełnomocnika o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania jest jak się wydaje wynikiem przyjęcia, że sprawę skarżącego należy traktować cały czas jako tylko jedną i tę samą sprawę, niezależnie od jej etapu, czy to będzie postępowanie przed organem pierwszej instancji i postępowanie przed organem odwoławczym, czy też etap kontroli sądowo-administracyjnej. W tym kontekście nie może - w ocenie Kolegium - znaleźć akceptacji pogląd, że wystarczające było złożenie do akt postępowania sądowego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie (w sprawie II SA/Ol 116/19) pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi do reprezentowania interesów skarżącego, tj.: ,,do reprezentowania w postępowaniu administracyjnym o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przed wszystkimi organami administracji publicznej, przed sądami wszystkich instancji i instytucjami". Pełnomocnictwo złożone w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie wywołuje - w ocenie organu odwoławczego - automatycznie skutku w postępowaniu administracyjnym, toczącym się z udziałem tej samej strony i w sprawie, która była przedmiotem kontroli sądowej. Kolegium argumentowało, że ustanowienie pełnomocnika jest prawem strony, zatem w każdym postępowaniu to ona powinna wskazać, czy chce działać przez pełnomocnika. Okoliczność, że sprawa tocząca się przed organem pierwszej instancji była konsekwencją zakończonej wcześniej sprawy sądowej nie zmienia tej oceny, bowiem postępowanie sądowoadministracyjne jest postępowaniem odrębnym, toczącym się na podstawie odrębnej regulacji, inny jest również jego cel. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest zbadanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowe, nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego - trzeciej instancji. Z tych powodów zdaniem Kolegium pogląd o obowiązku złożenia pełnomocnictwa do akt konkretnej sprawy nie może być także traktowany jako zbyt rygorystyczny, czy wskazujący na znaczny formalizm. Ważna jest bowiem nie wiedza (informacja) o istnieniu pełnomocnictwa uprawniającego do reprezentowania strony przed organami administracji publicznej tylko to, aby w aktach konkretnej sprawy znajdowało się to pełnomocnictwo i to dołączone przez pełnomocnika. Kolegium wskazało, że konieczne jest wyraźne rozróżnienie dwóch czynności procesowych udzielenia pełnomocnictwa oraz umocowania pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym. Udzielenie pełnomocnictwa jest jednostronną czynnością procesową samego mocodawcy, skuteczną z chwilą złożenia na piśmie stosownego oświadczenia woli. Jakkolwiek strona dowolnie może określić zakres udzielonego pełnomocnictwa (w tym może udzielić pełnomocnictwa o charakterze ogólnym), to jednak dla wywołania skutku procesowego w postaci umocowania pełnomocnika w konkretnym postępowaniu, niezbędne jest dopełnienie przez pełnomocnika obowiązku określonego w art. 33 § 3 k.p.a., tj. dołączenie dokumentu pełnomocnictwa do akt sprawy. Dopiero czynność ta upoważnia pełnomocnika do dokonywania czynności prawnych w imieniu i ze skutkiem dla mocodawcy. Organ odwoławczy zauważył, iż pomiędzy uprawomocnieniem się wyroku z dnia 12 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 116/19, a datą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji upłynął okres miesiąca. W przekazanych aktach sprawy brak jest jednak dowodów jakiejkolwiek aktywności procesowej pełnomocnika skarżącego w toku ponownie prowadzonego postępowania. Skargę na ww. postanowienie złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: 1/ art. 58 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że strona nie uprawdopodobniła, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jej winy, podczas gdy brak wiedzy pełnomocnika skarżącego o wydaniu decyzji przez organ I instancji, świadczy o braku jej winy do wniesienia odwołania z uchybieniem ustawowego terminu; 2/ naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nie wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, które mogły mieć wpływ na jej wynik poprzez nie zwrócenie się do skarżącego bądź jego pełnomocnika o udzielenie informacji, czy pełnomocnictwo udzielone w niniejszej sprawie obejmuje postępowanie administracyjne po uchyleniu decyzji organów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w sprawie nie można mówić o niezachowaniu terminu do dokonania czynności z zaniedbań pełnomocnika skarżącego. To organ rozpatrujący złożony wniosek o przywrócenie terminu do dokonania czynności powinien badać, czy pełnomocnik uprawdopodobnił swój brak winy w uchybieniu terminu. Ciężar uprawdopodobnienia braku winy w uchybieniu terminu spoczywa na osobie, która występuje z wnioskiem o jego przywrócenie. Okoliczność ta nie zmienia jednak, obowiązującej w ramach postępowania administracyjnego, zasady prawdy obiektywnej w ramach której to organ administracji publicznej zobligowany został do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 74 k.p.a.). Organ nie może być zwolniony z obowiązku podjęcia wszelkich działań w celu potwierdzenia wiarygodności okoliczności, których strona sama nie jest w stanie wykazać z braku dostępności do ważnych dowodów. W treści złożonego wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał, że przyczyną nie zachowania terminu do wniesienia odwołania był fakt nie doręczenia mu decyzji organu I instancji. Przestrzegając zasady prawdy obiektywnej, organ administracyjny winien zwrócić się do skarżącego bądź też ustanowionego w sprawie pełnomocnika o udzielenie informacji, czy znajdujące się w aktach postępowania administracyjnego pełnomocnictwo obejmuje umocowanie do działania w imieniu skarżącego także w postępowaniu przed organem I instancji. Tym bardziej, że pełnomocnictwo znajdujące się w aktach sprawy miało szeroki zakres umocowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 - 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, oznaczaną dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium z "[...]", którym odmówiono skarżącemu przywrócenia terminu do złożenia odwołania od decyzji organu I instancji wydanej w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego. Z akt sprawy wynika, że decyzja organu I instancji została doręczona skarżącemu 7 czerwca 2019 r. Odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu zostało nadane 1 lipca 2019 r. We wniosku o przywrócenie terminu podniesiono, że w aktach administracyjnych znajdował się dokument pełnomocnictwa, mimo to organ I instancji zaniechał doręczenia pełnomocnikowi decyzji, doręczając ją jedynie skarżącemu. Powyższa okoliczność uniemożliwiła pełnomocnikowi wniesienie odwołania w ustawowym terminie. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.). Przepis ten stanowi, że w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy (§ 1). Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (§ 2). Stosownie do przywołanej wyżej regulacji prawnej warunkiem przywrócenia terminu jest uprawdopodobnienie, że uchybienie terminu nastąpiło bez winy zainteresowanego. Uprawdopodobnienie istnienia danej okoliczności jest środkiem zastępczym dowodu w ścisłym tego słowa znaczeniu i nie daje pewności, lecz tylko wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o jakimś fakcie. Nie oznacza zatem udowodnienia braku winy, ale wskazanie z dużym stopniem prawdopodobieństwa, że dana czynność w określonym przez przepisy prawa czasie nie mogła zostać dokonana z przyczyn nieleżących po stronie zainteresowanego. Kryterium braku winy, jako przesłanka zasadności wniosku o przywrócenie terminu, wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o interesy swoje. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić, gdy strona nie mogła dopełnić obowiązku z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia, której nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że nawet najlżejszy stopień zawinienia w uchybieniu terminowi wyłącza możliwość jego przywrócenia. Uniknięcie negatywnych skutków dokonania czynności procesowej po upływie ustawowego terminu, wymaga uprawdopodobnienia nie tylko braku winy umyślnej (przy rozpoznaniu umyślności jako zamierzonego działania sprzecznego z regułą lub regułami postępowania, bądź na powstrzymywaniu się od działania mimo obowiązku czynnego zachowania), ale także lżejszej jej postaci - niedbalstwa (rozumianego jako niedołożenie należytej staranności, jakiej można wymagać od każdej osoby dbającej o swoje interesy). Wskazać także należy, że strona postępowania ponosi konsekwencje uchybienia terminowi przez jej pełnomocnika. Wniosek o przywrócenie terminu powinien przywoływać okoliczności dotyczące pełnomocnika i uzasadniające brak jego winy w uchybieniu terminowi (wyrok NSA z 18 lipca 2001 r., I SA 431/00, LEX nr 54736). W świetle komentowanego przepisu nie ma znaczenia, czy do uchybienia terminowi doszło z winy pełnomocnika działającego osobiście, czy z winy pracowników pełnomocnika, np. pracowników kancelarii adwokackiej. Wina w uchybieniu terminu przez pełnomocnika wywołuje negatywne skutki dla reprezentowanego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C. H. Beck Warszawa 2008 r., str. 345). Oceniając argumenty strony skarżącej złożone we wniosku o przywrócenie terminu oraz w skardze wskazać należy, że nie zasługują one na aprobatę. Przede wszystkim z akt sprawy wynika, że organ I instancji po przekazaniu mu sprawy przez organ odwoławczy wskutek uchylenia wyrokiem pierwszej decyzji wydanej w sprawie, nie dysponował dokumentem pełnomocnictwa. Pełnomocnictwo takie zostało doręczone organowi 1 lipca 2019 r. Organ więc zgodnie z przepisami k.p.a. miał obowiązek doręczenia decyzji bezpośrednio stronie. Nie ulega wątpliwości, że dokument pełnomocnictwa został doręczony Kolegium wraz ze skargą wniesioną do tutejszego sądu od decyzji z "[...]". Niemniej jednak pełnomocnictwo zostało w aktach sądowych do sprawy II SA/Ol 116/19. Po uchyleniu decyzji, sąd zwrócił akta do organu odwoławczego, ale bez pełnomocnictwa. Stosownie bowiem do treści art. 286 § 1 p.p.s.a. po uprawomocnieniu się orzeczenia sądu pierwszej instancji kończącego postępowanie akta administracyjne sprawy zwraca się organowi administracji publicznej, załączając odpis orzeczenia ze stwierdzeniem jego prawomocności. Zarządzenie o zwrocie akt może wydać referendarz sądowy. Do organu przekazywane są więc jedynie akta administracyjne, nie zaś sądowe. Poprzednio złożone pełnomocnictwo wraz ze skargą pozostało w aktach sądowych. Oznacza to, że w aktach administracyjnych dokumentu tego nie było. Sąd nie ma jednocześnie obowiązku informowania organu (nawet w przypadku uchylenia decyzji) o tym, że w postępowaniu sądowym strona miała pełnomocnika. Nawet w przypadku, gdy pełnomocnictwo zawiera szeroki zakres do działania dla pełnomocnika, sąd nie musi ustalać i badać, czy także po zwrocie akt organowi, ten sam pełnomocnik będzie dalej reprezentował stronę i w jakim zakresie. Powyższe oznacza, że skoro wolą skarżącego było, żeby w trakcie postępowania administracyjnego był reprezentowany przez pełnomocnika, to właśnie w organie I instancji powinno zostać złożone po uchyleniu decyzji pełnomocnictwo upoważniające do działania. Po zwrocie akt organowi I instancji, organ ten prowadził postępowanie, a strona skarżąca i jej pełnomocnik mieli wystarczająco dużo czasu na złożenie dokumentu pełnomocnictwa. Skoro wolą skarżącego było, by po uchyleniu decyzji nadal był reprezentowany przez pełnomocnika, to taki dokument należało doręczyć organowi, a brak doręczenia organowi pełnomocnictwa stanowi co najmniej lekkie niedbalstwo w dbaniu o własne interesy, co w sposób oczywisty uniemożliwia w realiach niniejszej sprawy przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.