II SA/Ol 819/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skargi Gminy Piecki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 lipca 2021 r., nr PN.4131.286.2021 w przedmiocie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Piecki kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 28 czerwca 2021 r. Rada Gminy Piecki podjęła uchwałę Nr XXXI/192/21 w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. W § 2 uchwały przyjęto, że podlega ona ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego i wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 lipca 2021 r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r., poz. 1372, dalej: u.s.g.), stwierdził nieważność wspomnianej wyżej uchwały. Podniesiono, że określony w § 2 przedmiotowej uchwały sposób wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest wadliwy, gdyż nie warunkuje wejścia w życie tego aktu od ogłoszenia w dzienniku urzędowym i powoduje, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 lipca 2021 r., bez względu na to, czy zostanie ona opublikowana, czy też nie, co stanowi rażące naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 13 pkt 2 oraz art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 29 lipca 2021 r. reprezentowana przez pełnomocnika Gmina Piecki (skarżąca) zarzuciła naruszenie przepisów prawa, tj.: - art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych poprzez jego błędną wykładnię w przedmiotowej sprawie, która doprowadziła do niewłaściwego ustalenia, że uchwała organu stanowiącego Gminy Piecki w § 2 wskazuje na wejście uchwały w życie z dniem 1 lipca 2021 r., bez względu na fakt publikacji niniejszego aktu, co jest wadliwym sformułowaniem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podczas gdy sformułowanie zawarte w § 2 uchwały Rady Gminy Piecki określa wejście w życie aktu prawa miejscowego i wskazuje na jego publikację w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, co powoduje, że czasookres wejścia w życie uchwały jest zgodny z obowiązkiem ustawowym wynikającym z art. 4 ust. 1 ustawy, - art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez jego zastosowanie i uznanie, że uchwała Rady Gminy Piecki Nr XXXIV/192/21 jest niezgodna z prawem z uwagi na wadliwe sformułowanie czasu wejścia w życie aktu prawa miejscowego, co doprowadziło do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, podczas gdy treść § 2 uchwały Rady Gminy Piecki jest zgodna z przepisami prawa stanowiącymi, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy, gdyż zawiera sformułowanie, że podlega ogłoszeniu, czym wypełnia ustawowy obowiązek ogłoszenia ww. uchwały. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zakwestionowanego aktu organu nadzoru. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Do zakresu kognicji wojewódzkiego sądu administracyjnego należą między innymi sprawy skarg organów jednostek samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcia nadzorcze, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W judykaturze przyjęto, że istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, oznacza brak zgodności lub wyraźną sprzeczność z określonymi przepisami prawa i sprzeczność ta wynika wprost z treści takiego przepisu (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 1990 r., sygn. akt SA/Gd 796/90). Przy czym sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia. Jednocześnie wskazuje się, że stanowiska tego nie można rozumieć nazbyt dosłownie, gdyż pozbawiłoby to organ nadzoru możliwości dokonywania wykładni obowiązujących powszechnie norm, a stosowanie art. 91 u.s.g. ograniczałoby się do przypadków najbardziej ewidentnego naruszenia prawa, kiedy to treść uchwały jest sprzeczna z literalnym brzmieniem przepisu (por. P. Chmielnicki, Ustawa o samorządzie gminnym, Warszawa 2013 r., s. 914). W przedmiotowej sprawie istota sporu sprowadza się do oceny, czy brzmienie § 2 zaskarżonej uchwały stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem jej nieważności w całości. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w "ustawie". Przedmiotem oceny jest uchwała Rady Gminy Piecki z 28 czerwca 2021 r. w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Nie było w sprawie kwestionowane, że powyższa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a w konsekwencji podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym, zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Ponadto stosownie do art. 4 ust. 1 tej ustawy, akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Przepis art. 4 ust. 1 wspomnianej ustawy formułuje zasadę adresowaną do normodawcy aby data wejścia w życie danego aktu normatywnego, zawierającego przepisy powszechnie obowiązujące i ogłaszanego w dzienniku urzędowym, była tak wyznaczona, by pomiędzy ogłoszeniem danego aktu, a jego wejściem w życie mijało przynajmniej 14 dni. Wyjaśnić należy, że czas między ogłoszeniem normy, a datą jej wejścia w życie to vacatio legis. Stosuje się go po to, by poczynić niezbędne przygotowania instytucjonalne do stosowania danego aktu i dać organom stosującym prawo oraz obywatelom możliwość zapoznania się z jego treścią. Obowiązek ustanawiania odpowiedniego vacatio legis wynika z zasad bezpieczeństwa prawnego, pewności obrotu prawnego, poszanowania praw nabytych czy ochrony zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa, które wywodzi się z zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że stosownie do treści art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy uchwały organów jednostek samorządu terytorialnego stanowiące akt prawa miejscowego podlegają obligatoryjnej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia. Organ stanowiący ma jednak możliwość zmiany podstawowego 14-dniowego okresu vacatio legis. Określenie przez organ stanowiący późniejszego okresu wejścia w życie aniżeli okres podstawowy nie zostało przez ustawodawcę obwarowane żadnymi wymogami. Należy więc przyjąć, że w powyższym zakresie organ stanowiący dysponuje swobodą decyzji. Podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 7 ust. 1e ustawy o dodatkach mieszkaniowych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2133 ze zm.), który stanowi, że rada gminy określa, w drodze uchwały, wzór wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzór deklaracji, o której mowa w ust. 1. Przywołany przepis został wprowadzony do ustawy o dodatkach mieszkaniowych na mocy art. 11 pkt 7 lit. b ustawy z dnia 4 stycznia 2021 r. o zmianie niektórych ustaw wspierających rozwój mieszkalnictwa (Dz. U. z 2021 r., poz. 11; dalej jako ustawa zmieniająca) i na podstawie art. 51 pkt 1 tej ustawy wszedł w życie od 5 stycznia 2021 r. Z kolei w myśl art. 38 ustawy zmieniającej, w terminie do dnia 1 lipca 2021 r., rady gmin podejmą uchwały, o których mowa w art. 7 ust. 1e ustawy zmienianej w art. 11. Uchwały rad gmin wchodzą w życie z dniem 1 lipca 2021 r. Analiza wszystkich przytoczonych wyżej regulacji prowadzi do wniosku, że rada gminy została, na podstawie ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniona do określenia w drodze uchwały wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Uchwały te mogą być podejmowane od 5 stycznia 2021 r., jednak wchodzą w życie od 1 lipca 2021 r., co zostało wskazane i przesądzone bezpośrednio przez ustawodawcę w art. 38 ustawy zmieniającej. Wyjaśnić należy, że takie określenie terminu wejścia w życie przedmiotowych uchwał rad gmin (tj. "z dniem 1 lipca 2021 r.") jest ściśle skorelowane z terminami wejścia w życie nowelizacji poszczególnych przepisów ustawy o dodatkach mieszkaniowych, dokonywanej mocą art. 11 ustawy zmieniającej. Z tym dniem, zgodnie z art. 11 pkt 11 w związku z art. 51 pkt 4 ustawy zmieniającej, uchylony został art. 9 ustawy o dodatkach mieszkaniowych, upoważniający Radę Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego oraz wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Przedmiotowe wzory określało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2001 r. w sprawie dodatków mieszkaniowych (Dz. U. Nr 156, poz. 1817 z późn. zm.) i były wzorami obowiązującymi do dnia 30 czerwca 2021 r., a od dnia 1 lipca 2021 powinny już obowiązywać wzory uchwalone przez rady gmin. Data ta koresponduje również m.in. z dodanymi do ustawy o dodatkach mieszkaniowych przepisami art. 7 ust. 1c i 1d., które określają elementy, jakie powinien zawierać przedmiotowy wniosek i deklaracja, czy też ze znowelizowanym brzmieniem art. 7 ust. 1 zdanie drugie ustawy o dodatkach mieszkaniowych (art. 11 pkt 7 lit. a i b ustawy zmieniającej). Zważywszy już na samą datę podjęcia uchwały (tj. 28 czerwca 2021 r.), zastosowanie 14-dniowego okresu vacatio legis uniemożliwiłoby wejście w życie uchwały w terminie wymaganym przez ustawodawcę (tj. 1 lipca 2021 r.). Taka data wprowadzenia w życie przedmiotowej uchwały pozostawałaby zatem w wyraźnej sprzeczności z wolą ustawodawcy wyrażoną w zdaniu drugim art. 38 ustawy zmieniającej. Organ nadzoru błędnie zatem stwierdził nieważność wspomnianej wyżej uchwały Tym samym zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza granice dopuszczalnej ingerencji organu nadzoru wyznaczonej przez art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. bowiem w sprawie nie doszło do naruszenia art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ponieważ zgodnie z art. 38 ustawy zmieniającej (który wszedł w życie później niż wspomniany art. 4 ww. ustawy, a ponadto jest przepisem szczególnym), w terminie do dnia 1 lipca 2021 r., rady gmin podejmą uchwały w sprawie określenia wzoru wniosku o przyznanie dodatku mieszkaniowego i wzoru deklaracji o dochodach gospodarstwa domowego. Uchwały te wchodzą w życie 1 lipca 2021 r. W tym stanie rzeczy, Sąd w pkt I na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze. O kosztach orzeczono w pkt II na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.