II SA/Ol 822/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na uchwałę Rady Miejskiej w Pasłęku z dnia 11 lutego 2022 r., nr II/11/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 11 marca 2022 r. Rada Miejska w Pasłęku (dalej jako: Rada, organ) działając na podstawie art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490, dalej jako: u.o.s.p.) podjęła uchwałę nr II/11/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Elblągu wniósł skargę zarzucając, że została wydana z rażącym naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 oraz art. 38 pkt 12, i art. 57 u.o.s.p. poprzez: wskazanie w § 1 zaskarżonej uchwały, iż ekwiwalent należny jest za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu i ćwiczeniu, co stanowi zmianę obowiązujących w tym zakresie unormowań ustawowych, tj. art. 15 ust. 2 u.o.s.p., która wskazuje, iż ekwiwalent naliczany jest za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej; wskazanie w § 3 zaskarżonej uchwały, iż traci moc Uchwała VIII/67/08 Rady miejskiej w Pasłęku z dnia 7 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez państwową Straż Pożarną lub Gminę, w sytuacji gdy zgodnie z treścią art. 38 pkt 12, i art. 57 u.o.s.p poprzednie uchwały w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP utraciły swoją moc obowiązującą z mocy prawa z dniem 1 stycznia 2022 r., a zatem z dniem, w którym została wyeliminowana podstawa prawna do ich podjęcia. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu o jej oddalenie w całości. Podniósł, że uchwała posługując się zwrotem "za każda rozpoczętą godzinę udziału" nie modyfikuje sposobu obliczania okresu czasu za który należny jest ekwiwalent, gdyż określa to ustawa, która definiuje początek udziału jako: "każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". W zakresie zarzutu dotyczącego § 3 uchwały wskazał, że ma ono walor wyłącznie informacyjny. Oczywiście utrata mocy poprzednio obowiązującej uchwały nastąpiła na podstawie ustawy (w związku z uchyleniem i uchwaleniem nowej). Dlatego też postanowienie § 3 zaskarżonej uchwały nie kreuje prawa (nie uchyla poprzedniej uchwały), a jedynie stwierdza tą okoliczność (ma znaczenie informacyjne). Dodał, że mając na uwadze zarzuty Prokuratora względem przedmiotowej uchwały, Rada dla wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości prawnych podjęła nową uchwałę w niniejszym przedmiocie (z dnia 28 października 2022 r., Nr XIV/77/22). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jako zasadna podlegała uwzględnieniu. Sądy administracyjne są właściwe w sprawach kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, dalej: p.p.s.a.). Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Odnosząc się zatem do stanowiska z odpowiedzi na skargę zauważyć należy, że konsekwencją stwierdzenia nieważności jest m.in. to, iż rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych wydane na podstawie takiego aktu podlegają wzruszeniu. W związku z tym prawnie uzasadnione było przeprowadzenie oceny legalności zaskarżonego aktu prawa miejscowego wobec możliwości egzekwowania przestrzegania zakwestionowanych zapisów skarżonej uchwały (zob. uchwała Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którą zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku w ramach kontroli sądowoadministracyjnej, która upoważnia do stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu w całości lub w części. Istota stwierdzenia nieważności polega bowiem na pozbawieniu mocy obowiązującej od samego początku (ex tunc) w przeciwieństwie do uchylenia, które wywiera skutki na przyszłość. Z uwagi na powyższe, kwestia utraty mocy obowiązującej skarżonej uchwały wskutek podjęcia przez Radę Miejską w Pasłęku uchwały z dnia 28 października 2022 r., Nr XIV/77/22, uwzględniającej w całości zarzuty podniesione przez Prokuratora, nie wpływa na możliwości poddania jej kontroli w toku aktualnie prowadzonego postępowania sądowoadministracyjnego. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że zarzut Prokuratora dotyczący wadliwego ustalenia stawek przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego jest zasadny. Podstawę prawną do ustalania przedmiotowego ekwiwalentu stanowi art. 15 ust. 2 u.o.s.p., zgodnie z którym wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r., poz. 291 ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Redakcja cytowanego przepisu nie nasuwa wątpliwości, że ekwiwalent ten nie przysługuje za udział w wymienionych w uchwale działaniach – jak to ustalono w zaskarżonej uchwale – lecz "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Rację należy przyznać Prokuratorowi, że zakwestionowany przepis uchwały jest niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów co do rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu, np. wywodzeniu że taki ekwiwalent liczony powinien być nie od zgłoszenia wyjazdu lecz okresu wcześniejszego jak np. zgłoszenia gotowości czy pojawienia się w jednostce OSP. Tymczasem, oczywistym jest, że uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu, a normy kompetencyjne powinny być odczytywane w sposób literalny. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli natomiast organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – a taka sytuacja wystąpiła w przedmiotowej sprawie – to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w literaturze i orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III FSK 4957/21, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej jako: CBOSA). Odnosząc się natomiast do zarzutu skargi dotyczącego § 3 uchwały, podzielić należy pogląd strony skarżącej, że u.o.s.p. nie zawiera przepisów przejściowych, które to utrzymywałyby w mocy regulacje wydane przez Rady Gminy na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów. Wobec powyższego, z dniem 1 stycznia 2022 r., a więc z dniem wejścia u.o.s.p., akty prawa miejscowego odnoszące się do przedmiotowej regulacji utraciły moc obowiązującą. W dniu podjęcia aktualnej uchwały, uprzednia uchwała już nie obowiązywała, wobec czego nie mogła utracić mocy prawnej, a stwierdzenie powyższego faktu nie leżało w kompetencji organu uchwalającego. Powyższa regulacja organu samorządu terytorialnego, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej wyznaczającej zakres upoważnienia Gminy. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 2 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Pasłęka i § 4, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Wprawdzie dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności uchwały jedynie w części, jednak dotyczyć to może tylko takich przypadków, kiedy rozstrzygnięcie uchwały składa się z kilku elementów, z których każdy mógłby być przedmiotem rozstrzygnięcia osobnej uchwały, bądź mógłby istnieć w obrocie prawnym samodzielnie (por. wyrok NSA z 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2727/15, dostępny w CBOSA). Taka sytuacja nie ma miejsca w rozpoznawanej sprawie. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.