II SA/Ol 825/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2014 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym wniosku M.L. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi M.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W dniu 9 lipca 2014 r. M.L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] Nr [...], którą po rozpoznaniu odwołania strony, uchylono decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku małej wypożyczalni sprzętu wodnego oraz hangaru na sprzęt na działce nr [...] w obrębie geodezyjnym I., gm. R. i przekazano sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Zarzuciła podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie: art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na niezastosowaniu się przez organ do wskazań zawartych w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. II SA/Ol 1208/13 i ponownym wydaniu decyzji kasatoryjnej, chociaż Kolegium zobligowane było wydać decyzję reformatoryjną o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. zamierzenia o treści uzgodnionego już projektu decyzji w wersji przedstawionej RDOŚ, a także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 1 pkt 2, art. 136, art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 kpa. polegające na ich niezastosowaniu i zaniechaniu przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego i dowodowego w koniecznym zakresie. W skardze zawarty został również wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości, bowiem przed prawomocnym rozstrzygnięciem w niniejszej spawie toczącej się przed Sądem, niezasadne i niecelowe byłoby prowadzenie równolegle ponownego postępowania przez organ I instancji zwłaszcza, że wydanie przez Sąd wyroku uchylającego decyzję Kolegium czyniłoby postępowanie ponowne przed organem I instancji bezprzedmiotowym. Brak wstrzymania wykonania decyzji może prowadzić zatem do kolejnych naruszeń prawa przez organ I instancji i wydania decyzji dotkniętej poważnymi wadami. Takie działania mogą narazić skarżącą na konieczność formułowania kosztownych środków zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w skarżonej decyzji. Odnośnie złożonego przez skarżącą wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Kolegium nie przedstawiło swojego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania (art. 61 § 3 ustawy ppsa.). Rozstrzygając o wstrzymaniu wykonania aktu na podstawie powołanego przepisu Sąd jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych. Instytucja wstrzymania wykonania ma charakter wyjątkowy i jej zastosowanie może mieć miejsce wyłącznie w sytuacji stwierdzenia, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, gdyby akt lub czynność zostały wykonane. Użycie przez ustawodawcę w art. 61 § 3 ustawy ppsa. zwrotów nieostrych wiąże się z koniecznością konkretyzacji zawartej w nich normy ogólnej. W postanowieniu z dnia 20 grudnia 2004 r., sygn. akt GZ 138/04 (dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sad Administracyjny stwierdził, że "znaczna szkoda" to taka, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego świadczenia lub jego wyegzekwowania ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Będzie to miało miejsce w takich wypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Zaś trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (także postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 3 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 352/06, dostępne w CBOSA). Podkreślenia zatem wymaga, że podstawową przesłanką wstrzymania wykonania decyzji jest wykazanie we wniosku na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Z brzmienia zacytowanego przepisu wynika, iż do wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie jest wystarczający sam wywód strony wnoszącej o taką tymczasową ochronę. Uzasadnienie takiego wniosku powinno bowiem odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Nadto nie budzi wątpliwości okoliczność, że przedmiotem takiej ochrony tymczasowej mogą być jedynie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania (por. postanowienie NSA z dnia 18 sierpnia 2009 r. sygn. II OZ 665/09, dostępny CBOSA). Przy czym przez "wykonanie aktu administracyjnego" należy rozumieć spowodowanie w sposób dowolny stanu rzeczy lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie. Nie każdy bowiem akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie, nie każdy wymaga wykonania (por. J.P. Tarno, Komentarz do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2012, str. 224 i nst.) Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz poglądu przedstawicieli nauki wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie nadaje się do wykonania bowiem stwierdza tylko istnienie pewnego stanu faktycznego i prawnego z punktu widzenia wymogów planistycznych. Nie rodzi ona prawa do konkretnego terenu, nie narusza własności i uprawnień osób trzecich, nie upoważnia inwestora do rozpoczęcia i prowadzenia robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji. Podstawę taką stanowi dopiero ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Wprawdzie ostateczna decyzja o warunkach zabudowy uprawnia inwestora do wystąpienia ze stosownym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę i w tym zakresie decyzja ta wywołuje skutki prawne, jednakże w niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja kasatoryjna Kolegium, której przedmiotem była odmowa ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego, zatem w tym znaczeniu taka decyzja uchylająca i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania nie kreuje stanu prawnego w postaci trudnych do odwrócenia skutków, bądź też nie zaistniało niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody. Trudno bowiem uznać za takie niebezpieczeństwo konieczność poniesienia kosztów sądowych przez stronę, zwłaszcza, że w sytuacji uwzględnienia skargi te koszty sądowe podlegają przyznaniu od strony przeciwnej. Nadto należy podzielić pogląd przedstawiony w postanowieniu NSA z dnia 5 października 2004 r. sygn. OZ 485/04 (dostępny w CBOSA), że rozstrzygnięcia kasatoryjne ze swej istoty nie wywołują takich skutków prawnych, o których mowa w art. 61 § 3 ustawy ppsa, bowiem skutki prawne, o których mowa w tym przepisie mogą wystąpić - co do zasady - dopiero wskutek wydania decyzji załatwiającej sprawę administracyjną co do istotny. Powyższe oznacza, że skarżąca nie uwiarygodniła zgłoszonego żądania. Zasadności wniosku nie można upatrywać w tym, że decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy narusza prawo, bowiem podjęta została z naruszeniem art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jak bowiem stwierdzono wyżej naruszenia o których wskazano w skardze, dotyczące ponownego prowadzenia postępowania przez organ I instancji nie uzasadniają twierdzenia, że wykonanie decyzji uchylającej organu odwoławczego w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji spowoduje trudne do odwrócenia skutki, bądź też zachodzi w tym wypadku niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody, bowiem jak wskazano wyżej taka decyzja nie nadaje się do wykonania i wykonania takiego nie wymaga. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy ppsa., orzekł jak w sentencji.