II SA/Ol 825/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 18 listopada 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstępnego projektu podziału nieruchomości 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia pełnomocnika A. F. na postanowienie wydane przez Wójta Gminy "[...]" (organ I instancji) z dnia "[...]" negatywnie opiniujące wstępny projekt podziału nieruchomości, położonej w obrębie "[...]", oznaczonej jako działka nr "[...]", stanowiącej własność A. F. z ustaleniami miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego – utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych sprawy. W dniu 14 stycznia 2021 r. do Urzędu Gminy "[...]" wpłynął wniosek A. F. (skarżący, strona) o wydanie opinii, co do możliwości podziału nieruchomości oznaczonej numerem "[...]", położonej w obrębie "[...]", na 17 działek o kolejnych numerach od "[...]" do "[...]". Pismem z dnia 20 stycznia 2021 r. organ I instancji poinformował stronę, iż koniecznym jest poprawienie wniosku – nowo wydzielana działka "[...]" powinna nawiązywać szerokością do działki "[...]" (droga publiczna "[...]"). Jednocześnie zauważono, iż działka ta jest oznaczona na planie symbolem KUD 10, jej przebieg wyznacza linia przerywana oznaczająca podział orientacyjny do uściślenia na etapie podziału. Wobec tego strona dokonała korekty wniosku. W projekcie z dnia 26 stycznia 2021 r. poszerzono szerokość działki "[...]’ w miejscu, w którym działka ta graniczy (na całej szerokości) z działką drogową "[...]". Następnie jednak następuje jej zwężenie do poprzednio ustalonej szerokości. Nieruchomość jest objęta księgą wieczystą: "[...]" i stanowi własność skarżącego. Teren działki objęty jest ustaleniami miejscowego plami zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.) zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy w "[...]" z dnia "[...]". Znajduje się w konturze oznaczonym symbolem B2 MN i KUD 10. Postanowieniem z dnia "[...]" organ I instancji negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału w/w części nieruchomości. W uzasadnieniu wskazano m in., że zaprojektowana ulica dojazdowa KUD 10, oznaczona w projekcie numerem "[...]" nie ma wymaganej szerokości 10,0 m od strony działek oznaczonych numerami: "[...]" Zauważono, że nie można zgodzić się z projektodawcą, iż ulica powinna przebiegać po połowie, tj. po 5,0 m po działce wnioskodawcy i po 5,0 m po działkach sąsiednich. Zażalenie na to postanowienie złożył pełnomocnik skarżącego. Wskazał, że ulica powinna przebiegać w części po działce wnioskodawcy, zaś w pozostałym zakresie po działkach sąsiednich. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium podniosło, powołując się na art. 93 ust 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: u.g.n.), że przy zatwierdzeniu projektu podziału organ musi przede wszystkim uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym (decyzji o warunkach zabudowy) i z tego punktu widzenia określić, czy projekt realizuje to przeznaczenie, a także czy służy temu przeznaczeniu. Dodatkowym kryterium dopuszczalności zatwierdzenia podziału z punktu widzenia jego zgodności z planem/decyzją jest konieczność badania możliwości przyszłego zagospodarowania nowo utworzonych działek, właśnie zgodnie z celem i przeznaczeniem nieruchomości wynikających z tych aktów. Reasumując stwierdzić należy, iż organ w ramach dokonywanej oceny zgodności podziału z ustaleniami planu/decyzji o warunkach zabudowy musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy proponowany przez wnioskodawcę projekt podziału służy realizacji celu i przeznaczenia określonego w planie/decyzji, a więc czy projekt podziału stwarza możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu określonego w planie/decyzji, po zatwierdzeniu podziału nieruchomości. Ocena ta powinna dotyczyć całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. W sprawie, organ I instancji wykazał, że proponowany podział nie jest zgodny z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Otóż, istotne znaczenie ma okoliczność, iż dzielona działka "[...]" znajduje się m. in. w konturze oznaczonym symbolem KUD 10. Zgodnie z § 3 ust. 5 pkt 5.2. tiret 1 bezpośrednią obsługę komunikacyjna zabudowy pełnić będą ulice dojazdowe KD o szerokości 8 - 15 m w liniach rozgraniczających. Z części graficznej wynika, iż ulice dojazdowe są oznaczone symbolem KUD, zaś drogi dojazdowe KD. Szerokość ulicy dojazdowej KUD 10 - jak wynika z części graficznej planu - została określona na 10 m (na mapie stanowi to bowiem 2 mm przy skali 1 do 5000). W konsekwencji słusznie organ I instancji uznał, iż skoro projektowana działka drogowa "[...]" nie posiada na całej swojej długości szerokości 10 m, to brak jest możliwości pozytywnego zaopiniowania podziału. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium pełnomocnik skarżącego zarzucił mu błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę zaskarżonego orzeczenia, polegający na przyjęciu jakoby dzielona działka "[...]", aby projekt jej podziału mógł być uznany za zgodny z postanowieniami miejscowego planu przestrzennego, posiadać musi na całej swojej długości działkę drogową o szerokości 10 metrów, podczas gdy zgodnie z treścią i zapisem graficznym wskazanego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, szerokość ostatecznej drogi dojazdowej KUD ma mieć 10 m, jednak jej położenie ma być rozdzielone, częściowo na działce skarżącego, której dotyczy podział, częściowo zaś na działce sąsiedniej, co oznacza iż przedstawiony projekt podziału nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, a organ administracji naruszył dyspozycję normy art. 93 ust. 1 u.g.n. Wskazał, że nigdzie w treści planu nie ma zapisu, jakoby działka drogowa ma być w całości co do szerokości 10 m przeprowadzona na działce skarżącego, z jego pokrzywdzeniem. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Ponadto podkreślić należy, że stosownie do przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd nie dokonuje własnych ustaleń w sprawie, bowiem stan faktyczny sprawy ocenia na podstawie przekazanych mu akt sprawy administracyjnej. Poddawszy zaskarżone postanowienie ocenie legalności w granicach wyznaczonych wyżej powołanymi przepisami sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.) miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego i stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Oznacza to, że organy gmin oraz organy administracji publicznej związane są ustaleniami zawartymi w planie, który został prawidłowo opublikowany i wszedł w życie. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, a także określenie sposobów zagospodarowania terenu. Z art. 6 u.p.z.p. wynika, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Właściciel nieruchomości może zatem korzystać z przysługującego mu prawa własności nieruchomości w granicach określonych postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Stosownie do ust. 2 art. 93 u.g.n. zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Z art. 93 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika natomiast, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z powyższych przepisów wynika, że opiniując projekt podziału nieruchomości organ bierze pod uwagę wyłącznie przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenia, czy projekt realizuje to przeznaczenie i czy służy temu przeznaczeniu. Opiniując zatem zgodność projektu podziału nieruchomości z postanowieniami zawartymi w planie, uprawniony organ musi udzielić odpowiedzi na pytanie, czy projekt podziału stwarza hipotetyczną możliwość realizacji celu i przeznaczenia terenu, określonego w planie miejscowym. Ocena ta dotyczy całości nieruchomości, to jest każdej z działek, która miałaby powstać na skutek podziału. Zaznaczyć należy, że ewidencyjny podział nieruchomości pełni rolę służebną wobec planu miejscowego i musi być zgodny zarówno z częścią graficzną, jak i z częścią tekstową tego planu (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2005 r., I SA/Wa 1918/04, LEX nr 213637). Działka o numerze "[...]" - będąca przedmiotem wniosku o podział - położona w obrębie "[...]", stanowiąca własność skarżącego, objęta jest postanowieniami m.p.z.p. zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]". Znajduje się w konturze oznaczonym symbolem MN i KUD. Z załącznika graficznego planu wynika, że działka nr "[...]" w planie przeznaczona jest pod następujące jednostki planistyczne i funkcje: B2 MN – zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i KUD 10 – ulice dojazdowe. Projektowany podział nieruchomości jest zgodny z częścią graficzną ww. planu. Jest również, wbrew twierdzeniom organów, zgodny z częścią tekstową tego planu w zakresie nowo projektowanych działek wydzielonych z działki nr "[...]". Odnosząc się zatem do części tekstowej planu zauważyć należy, że zgodnie z § 1 ust. 3 lit. c m.p.z.p. linie przerywane oznaczają podział orientacyjny do uściślenia na etapie wydawania decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu lub w szczegółowej koncepcji podziału terenu na działki budowlane. Natomiast § 3 ust. 5 pkt 2 planu stanowi, że bezpośrednia obsługę komunikacyjna zabudowy pełnić będą ulice dojazdowe KD o szerokości 8 – 15 m w liniach rozgraniczających. Organy obu instancji nie wzięły pod uwagę, opiniując projekt podziału, na co słusznie zwróciła uwagę stroną skarżąca, że z rysunku planu jednoznacznie wynika, że teren oznaczony jako KUD nie leży wyłącznie w granicach działki nr "[...]". Teren ten obejmuje swym zasięgiem zarówno przedmiotową działkę, jak również w części umiejscowiony jest w granicach sąsiadujących działek (przez które przebiegają linie rozgraniczające), które nie należą do skarżącego i nie są przedmiotem opinii organów w rozpatrywanej sprawie. Tym samym zasadny jest argument skargi, że aby projekt podziału działki nr "[...]" mógł być uznany za zgodny z postanowieniami miejscowego planu przestrzennego, nie musi posiadać na całej swojej długości działki drogowej o szerokości 10 metrów. Przypomnieć należy, na co zwrócono uwagę na wstępie, że przepis art. 93 ust. 3 u.g.n. w sposób jednoznaczny wskazuje, że podejmując postanowienie w przedmiocie zaopiniowania wstępnego projektu podziału organ wykonawczy gminy jest zobowiązany kierować się tylko jedną przesłanką, jaką jest zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego uznać należy, że organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na ocenę zgodności projektu podziału działki nr "[...]", dlatego też negatywną opinię projektu podziału należało uznać za co najmniej przedwczesną, a właściwie niezasadną, a w konsekwencji dokonaną z naruszeniem art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. oraz art. 7 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienia jako naruszające powołane wyżej przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., uchylił postanowienia organów obu instancji. Następstwem tego będzie ponowne rozpoznanie przez właściwy organ administracji wniosku skarżącego o podział nieruchomości, przy czym organ ten, z mocy art. 153 p.p.s.a., zobowiązany będzie respektować i uwzględnić stanowisko oraz ocenę prawną wyrażone przez sąd w niniejszym uzasadnieniu. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.