II SA/Ol 828/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie ,Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi E.D. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki budynku gospodarczego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego E.D. kwotę 500,- zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną z powołaniem się na art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" nakazał E. D. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]", bez wymaganego pozwolenia na budowę. W motywach rozstrzygnięcia, organ podał, iż podczas przeprowadzonej w dniu 22 sierpnia 2006r. wizji lokalnej stwierdzono wybudowanie budynku gospodarczego o konstrukcji drewnianej o wymiarach 3,10 × 5,90 m z dachem jednospadowym pokrytym "onduliną", dobudowanego do istniejącej zabudowy, ustawionego na bloczkach betonowych. Ustalono, iż właściciel nie posiada prawomocnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, ani pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wskazano nadto, iż na podstawie informacji uzyskanej od Burmistrza ustalono, iż brak jest aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości "[...]". Na skutek odwołania E. D., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił poczynione w sprawie ustalenia, które w jego ocenie uzasadniają orzeczenie nakazu rozbiórki spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu podniesiono, iż przepis ten podtrzymuje dotychczas obowiązująca zasadę, że organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej, w sytuacji braku planu miejscowego, dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków budowy i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania na podstawie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego decyzji nakładającej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. D. podał, iż w końcu 2003r. pobudował drewnianą szopę o powierzchni ok. 18 m2, opartą jedną ścianą o istniejący budynek gospodarczy, bez fundamentów stałych, posadowioną na trzech słupkach betonowych służących jako oporniki zabezpieczające przed przesunięciem się ściany zewnętrznej. Wskazał, iż stawiając szopę nie wiedział, że na jej budowę potrzebne jest pozwolenie. Był przekonany, że pozwolenie na budowę jest wymagane w przypadku budowli murowanych, które posiadają fundamenty. Wyrokiem z dnia 30 stycznia 2007r. (sygn. akt II SA/Ol 966/06) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż obie decyzje nie odpowiadają prawu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim wskazano, iż organy kontroli nie przedstawiły prawnych argumentów przedstawiających, że sporny obiekt jest obiektem budowlanym, a tymczasem wyjaśnienie pojęcia "obiekt budowlany" ma zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia zakresu stosowania ustawy Prawo budowlane. Ponadto organy ograniczyły się jedynie do stwierdzenia, że sporny obiekt jest budynkiem gospodarczym, nie konfrontując jednakże tej tezy z definicją budynku określoną w art. 3 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane, a także nie wskazały i nie omówiły przepisów prawnych, w oparciu o które doszły do wniosku, że budowa tego rodzaju obiektu wymagała pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", działając na podstawie art. 48 ust.1 ustawy Prawo budowlane nakazał E. D. rozbiórkę budynku gospodarczego wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej. Od decyzji tej odwołanie złożył E. D. Decyzją z dnia "[...]", nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w całości w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia podał, iż PINB w "[...]" w dniu 22 maja 2007r. ponownie przeprowadził wizję lokalną w trakcie której ustalono, iż: przedmiotowy obiekt budowlany o wymiarach 3,10 × 5,90 m wybudowany został w 2002r.; obiekt posiada konstrukcję drewnianą wspartą na stopach betonowych zagłębionych w ziemi ok. 30 cm, ściany są wykonane z desek, a dach jest drewniany, jednospadowy pokryty "onduliną" oraz, że inwestor nie posiada pozwolenia na budowę wskazanego obiektu oraz nie legitymuje się ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowani terenu. Wyjaśnił także, iż zgodnie z obowiązującymi przepisami, poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem (tu: stopy betonowe) oraz posiada fundamenty (tu: stopy betonowe zagłębione 30 cm w ziemi). Analizując zebrany materiał dowodowy ustalono, iż przedmiotowy obiekt budowlany spełnia wszystkie warunki, którymi charakteryzuje się budynek, zatem należy uznać, że na wybudowanie tego obiektu konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wskazał, iż z uwagi na to, że inwestor nie legitymuje się decyzją na budowę oraz nie posiada ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków budowy i zagospodarowania terenu, a miejscowość "[...]" nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, PINB w "[...]" zasadnie podjął kwestionowaną decyzję i nakazał rozbiórkę przedmiotowego budynku gospodarczego. Nadto ponownie wskazał, iż przepis ust. 1 art. 48 ustawy Prawo budowlane podtrzymuje dotychczas obowiązująca zasadę, że organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Odstąpienie od tej reguły będzie miało miejsce jedynie w przypadku, gdy zostanie udowodnione, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inwestor przed popełnieniem samowoli budowlanej, w sytuacji braku planu miejscowego, dysponuje ostateczną decyzją o ustaleniu warunków budowy i zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że niespełnienie któregokolwiek ze wskazanych powyżej warunków wyklucza możliwość legalizacji i nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązek wydania na podstawie art. 48 ust. Prawa budowlanego decyzji nakładającej rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części. Skargę na te decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. D. żądając jej uchylenia. W motywach skargi podniósł, że nie zmienił swojej argumentacji prezentowanej jako uzasadnienie swoich dotychczasowych wniosków i odwołań w tej sprawie, a także dodatkowo wniósł o zalegalizowanie przedmiotowego budynku gospodarczego. Nadto dodał, iż jest w posiadaniu prywatnej ekspertyzy, w której stwierdzono, iż przedmiotowy obiekt budowlany jest zbudowany prawidłowo oraz nie zagraża bezpieczeństwu i nie utrudnia dojazdu sąsiadom do posesji. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektorat Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko przedstawione w decyzji. Postanowieniem z dnia 10 października 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zawiesił postępowanie w niniejszej sprawie z uwagi na pytanie prawne skierowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 48 ustawy Prawo budowlane, który to przepis ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie. W dniu 21 stycznia 2008r., na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało podjęte ze względu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, co oznacza, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). W niniejszej sprawie skarga odniosła zamierzony skutek, jednakże z innych powodów niż w niej przedstawione. W sprawie materialnoprawną podstawą orzeczenia rozbiórki był art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wskazać należy, iż w dacie podejmowania zaskarżonego orzeczenia, jak też poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji, art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż: właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Z kolei ust. 2 cytowanego artykułu stanowił, że jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W omawianej sprawie organy nadzoru budowlanego stwierdziły zatem, że inwestor rozbudował obiekt budowlany bez pozwolenia na budowę, na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także nie można zastosować postępowania legalizacyjnego, co czyni koniecznym zastosowanie sankcji określonej normą art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Jednakże dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem nie sposób jednak pominąć faktu, że wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. (tzn. podjętym po dniu wydania zaskarżonej decyzji) w sprawie sygn. akt P 37/2006 (Dz. U. nr 247, poz. 1844) Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. W uzasadnieniu orzeczenia Trybunał podkreślił, iż warunkiem zalegalizowania samowoli dokonanej na terenie, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, jest posiadanie decyzji o warunkach zabudowy ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania rozbiórkowego. Jednocześnie warunkiem legalizacji dokonanej na terenie, na którym obowiązuje plan miejscowy, ustawodawca uczynił uzyskanie zaświadczenia wójta o zgodności budowy z ustaleniami tego planu, przy czym nie ma żadnych obostrzeń co do daty takiego zaświadczenia. Powyższe oznacza zróżnicowanie sytuacji prawnej sprawców samowoli według kryterium obowiązywania na danym terenie planu miejscowego. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego to właśnie zróżnicowanie sytuacji prawnej inwestorów wynikające z przyczyn od nich niezależnych - do takich należy obowiązywanie, albo nieobowiązywanie, na danym terenie planu miejscowego – godzi w zasady sprawiedliwości społecznej i równości wobec prawa oraz rodzi wątpliwości co do racjonalności działań prawodawcy. Stwierdzenie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego niekonstytucyjności omawianego przepisu oznacza, że przepis ten, mimo że nadal pozostaje w obrocie prawnym jest niezgodny z Konstytucją od daty jego wydania. Nie może on zatem stanowić podstawy prawnej aktu administracyjnego ani czynności organu z zakresu administracji publicznej. Jednocześnie wskazać należy, iż stosownie do art. 190 ust. 4 Konstytucji RP: orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Mając powyższe na względzie, organ ponownie rozpatrując sprawę winien rozważyć, czy możliwe jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Ponieważ podstawą zaskarżonej decyzji, jak też poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, był przepis niezgodny z Konstytucją, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. orzekł jak w pkt. I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt. III znajduje oparcie w art. 152 p.p.s.a. O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 5