II SA/Ol 830/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant Ewa Kłos po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2009 roku sprawy ze skargi K.K.B. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że postanowieniem z dnia "[...]", znak: "[...]" Starosta wstrzymał wykonanie decyzji ostatecznej Starosty z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr Ew. "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" - decyzji Nr "[...]" z dnia "[...]", zmienionej (przepisanej), wcześniej przeniesionej decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]", z E. i A. O. na rzecz K. K. B. i M. B. W uzasadnieniu wskazano m.in., iż na podstawie informacji nadesłanych przez Fundację A - w tym dokumentacji fotograficznej wykonanej w dniu 22 sierpnia 2008 r. oraz przez spółkę A, zostało uprawdopodobnione, że decyzję z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, na działce nr ewid. "[...]" obręb "[...]", wydano przy istnieniu okoliczności stanowiącej przyczynę wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 kpa, a mianowicie dowody, na podstawie których ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, poświadczają nieprawdę. Nadto organ podał, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia w postępowaniu wznowieniowym decyzji o przepisaniu pozwolenia na budowę na rzecz K. K. B. i M. B., co zgodnie z art. 152 § 1 kpa zobowiązuje organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania do wstrzymania wykonania decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie pismem z dnia 10 września 2008r. złożyła pełnomocnik K. K. B. i M. B. W uzasadnieniu podniesiono m.in., iż w zaskarżonym postanowieniu nie wskazano konkretnie jakie szkody w kontekście interesu społecznego w związku z inwestycją mogą wystąpić, a postanowienie zawiera tylko ogólniki. Fundacja nie jest stroną postępowania, a dowody nie zostały dokładnie przeanalizowane, brak jest przesłuchań stron, zaś terminy administracyjne nie zostały zachowane. Następnie pismem z dnia 16 września 2008r. pełnomocnik K. K. B. wniósł uzupełnienie złożonego wcześniej zażalenia z dnia 10 września 2008r. Wskazano, że utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia narazi skarżącą na znaczne szkody finansowe oraz doprowadzi do powstania roszczeń dochodzonych na drodze postępowania cywilnego. Pełnomocnik skarżącej podkreślił, iż prace budowlane rozpoczęte przez wcześniejszego jak i obecnego inwestora nie złamały zapisów art. 37 ustawy Prawo budowlane, a jedynie sposób wykonania robót spowodował, iż należało wykonać nowe fundamenty. Postanowieniem z dnia "[...]", znak "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, iż wznowienie postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę na rzecz obecnych inwestorów nastąpiło w związku z powzięciem przez organ pierwszej instancji informacji, że istotne dla sprawy dokumenty jakimi są zapisy w dzienniku budowy poświadczają nieprawdę. Z tego też względu Starosta zawiadomił Prokuraturę o popełnieniu przestępstwa. Wobec zaistnienia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę, z uwagi na fakt, że w dacie wnioskowania o przepisanie pozwolenia na budowę, pozwolenie to już wygasło, zgodnie z dyspozycją art. 152 § 1 kpa, właściwy organ miał podstawy do wstrzymania z urzędu wykonania decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, że podnoszone zarzuty dotyczą w swojej istocie postępowania wznowieniowego i będą mogły być dopiero w jego trakcie rozpatrywane. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożyła poprzez swojego pełnomocnika K. K. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zdaniem skarżącej wydanie postanowienia z dnia "[...]" traktować należy jako działanie zabezpieczające jedynie interes społeczny, nie myśląc o słusznym interesie obywatela. Takie działanie naraża inwestora na niepowetowane straty finansowe. W ocenie strony skarżącej zarzuty podniesione w dokumentacji fotograficznej, są tylko odzwierciedlaniem stanu na dzień zrobienia zdjęć, bez dodatkowych wyjaśnień na temat przyczyn wykonywania pokazanych tam czynności. Podkreślono ponownie, iż ze względu na system prowadzonych prac przez poprzedniego inwestora, jakość użytych materiałów budowlanych, sposób wykonania robót oraz ich nienależyte zabezpieczenie, istniała obawa, że postawienie budynku na istniejących fundamentach może doprowadzić do zniszczenia budynku. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie nie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim zasadnym jest podnieść, że jeżeli organ prowadzący postępowanie stwierdzi, iż okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, winien wstrzymać wykonalność zaskarżonej decyzji. Ma to uchronić stronę przed ewentualnymi szkodami, jakie może ona ponieść w związku z dalszym wykonywaniem tej decyzji. Treść art. 152 § 1 k.p.a. wyraźnie zatem uzależnia wstrzymanie wykonania decyzji od uprzedniego wykazania okoliczności wskazujących na wystąpienie w sprawie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania ( wyr. NSA z dnia 22 marca 1999 r., IV SA 474/97, LEX nr 46812). Innymi słowy, organ przed wydaniem postanowienia w sprawie wstrzymania wykonania decyzji musi dysponować określonymi informacjami uzasadniającymi podjęcie takiego działania. Ocena stopnia prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowionego postępowania należy zawsze do organu administracyjnego. Jednak, jak podkreśla NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 1998 r. (II SA 1154/97, LEX nr 41348): z treści art. 152 § 1 k.p.a. wynika, że w przypadku zaistnienia przewidzianych w nim przesłanek wstrzymanie wykonania decyzji nie zależy od swobodnego uznania organu. Przeciwnie, jeśli zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji, tzn. gdy istnieje przekonanie o zasadności przesłanek do wznowienia postępowania i gdy jednocześnie nie występuje przesłanka przedawnienia określona w art. 146 § 1 k.p.a., organ "wstrzyma", a zatem ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji dotychczasowej. Trafnie zauważył też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 maja 2006 r. ( VII SA/Wa 377/05, LEX nr 283091), że przepis art. 152 § 1 k.p.a. ma charakter zabezpieczający. Określenie "okoliczności wskazujące na prawdopodobieństwo" nie tylko nie przesądza, ale nie daje nawet podstaw do przesądzenia, iż decyzja o przeniesieniu pozwolenia na budowę na rzecz K. K. B. i M. B. zostanie uchylona w wyniku wznowienia postępowania. Rozstrzygnięcie o tym czy taka decyzja zostanie podjęta zapadnie w odrębnym postępowaniu tj. postępowaniu wznowieniowym. Do wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. wystarczające jest wskazanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania i to bez względu na stopień tego prawdopodobieństwa W ocenie sądu organy obu instancji właściwie oceniły, iż okoliczności sprawy wskazują na istnienie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. O słuszności tego stwierdzenia przekonują informacje i dokumentacja fotograficzna nadesłane przez Fundację A oraz przez spółkę A, a także przeprowadzone oględziny. Nie można także nie dostrzec tego, iż prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę wynika z działań podjętych przez organ I instancji, mianowicie zawiadomienia Prokuratury Rejonowej o możliwości popełnienia przestępstwa polegającego na sfałszowaniu zapisów w dzienniku budowy. Wydaje się, że sposób rozstrzygnięcia tej sprawy przez prokuraturę i ewentualnie przez sąd karny będzie miał bardzo duże znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wznowienia postępowania, gdyż postępowanie wznowieniowe zostało zawieszone do czasu wydania przez właściwy organ lub sąd prawomocnego orzeczenia co do sfałszowania dowodów. W tej sytuacji nie może budzić wątpliwości, iż istnieje prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę w wyniku wznowienia postępowania, natomiast organ administracji nie musiał, aby wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji, badać stopnia tego prawdopodobieństwa oraz wiarygodności zebranych dowodów. Do wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przez organ wystarczy, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia tej decyzji w wyniku wznowienia postępowania i z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W świetle powyższych rozważań pozbawiony jest słuszności zarzut naruszenia przepisu art. 7 k.p.a., gdyż organ wstrzymując wykonanie decyzji o przeniesieniu pozwolenia na budowę nie musiał uzyskać (i z pewnością nie uzyskał) pewności, iż przedmiotowa decyzja zostanie uchylona. Ma rację organ II instancji, kiedy stwierdza, że zarzuty podniesione w zażaleniu dotyczą w istocie postępowania wznowieniowego. Takie samo stwierdzenie odnieść należy do zarzutów przytoczonych w skardze, a dotyczących wiarygodności i oceny poszczególnych dowodów, a także czasu i powodów wykonywania w taki a nie inny sposób robót budowlanych. Na marginesie zauważyć jedynie należy, że wstrzymanie wykonania decyzji chroni również skarżącą przed powstaniem znacznie większej szkody w jej mieniu niż ewentualne zapłacenie kary umownej. Dlatego też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd skargę oddalił.