II SA/Ol 830/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2015 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z "[...]" (znak: "[...]") Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania J. S., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Starosty "[...]" z dnia "[..]" w przedmiocie zatrzymania prawa jazdy kategorii C+E, B+E, C, B, A. Z załączonych akt administracyjnych wynikało, że wnioskami z dnia 24 sierpnia 2015 r. Komendant Wojewódzki Policji wystąpił do organu I instancji o skierowanie J. S. na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami w ramach posiadanych uprawnień oraz na badanie psychologiczne. Z uzasadnienia wniosku wynikało, że J. S. otrzymał łącznie 28 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego w okresie od dnia 28 sierpnia 2014 r. Komendant wskazał, że naruszenia ruchu drogowego dokonane zostały w dniach: a) 28.08.2014 r. (nałożone punkty: 7); b) 03.09.2014 r. (nałożone punkty: 6); c) 15.10.2014 r. (nałożone punkty: 6); d) 03.07.2015 r. (nałożone punkty: 5) oraz 21.08.2015 r. (nałożone punkty: 4). Decyzją z "[...]" Starosta "[...]" orzekł o zatrzymaniu J. S. prawa jazdy kategorii C+E, B+E, C, B, A. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541 z późn. zm.) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) [dalej: ustawa – Prawo o ruchu drogowym]. Z wniosków Komendanta Wojewódzkiego Policji wynika natomiast, że J. S. w okresie od dnia 28 sierpnia 2014 r. naruszył wielokrotnie przepisy ruchu drogowego i otrzymał łącznie 28 punktów. Decyzji tej, w oparciu o art. 108 § 1 k.p.a. organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W odwołaniu od powyższej decyzji J. S. zarzucił jej naruszenie: a) art. 107 § 1 k.p.a. poprzez wskazanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, który to nadzień składania odwołania nie obowiązuje (czas jego obowiązywania był do dnia 3 stycznia 2016 r. - tak więc decyzja Starosty z dnia "[...]" na dzień dzisiejszy nie posiada podstawy prawnej), b) art. 94 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nie zawieszenie postępowania administracyjnego, mimo, iż rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji przez Starostę "[...]" było i jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, dotyczącego zmniejszenia ilości punktów o 6 z uwagi na odbycie szkolenia, o którym mowa w art. 130 ust. 2 ustawy prawo o ruchu drogowym, c) art. 130 § 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez bazowanie na wadliwym rozstrzygnięciu Komendanta Wojewódzkiego Policji, który nie zastosował powyższego przepisu i odmówił usunięcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, pomimo tego, że odwołujący się uczestniczył w szkoleniu, którego odbycie spowodowało zmniejszenie liczby punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W uzasadnieniu decyzji "[...]" Kolegium wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw zmienionej ustawą z dnia 16 grudnia 2015 r. o zmianie ustawy prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 2183). W myśl przepisu art. 6 tej ustawy art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw otrzymuje brzmienie: "Do dnia 31 grudnia 2016 r. starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczby 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 4". W sprawie niesporne jest, że J. S. w okresie od dnia 28 sierpnia 2014 r. do dnia 21 sierpnia 2015 r. uzyskał 28 punktów. Wskazany przepis przewiduje obowiązek wydania przez starostę stosownej decyzji w związku z wystąpieniem jednej przesłanki, a mianowicie przekroczenia przez kierującego 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Celem uregulowania zawartego wart. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw, zmienionej ustawą o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw jest dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego. Organ - tu Starosta wydaje decyzję o zatrzymaniu prawa jazdy w przypadku przekroczenia 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Kolegium stwierdziło, że przypisywanie punktów karnych za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Starosta nie posiada zatem uprawnień do kwestionowania prawidłowości wpisów dokonanych w ewidencji przez inny organ. Z odwołania oraz zaświadczenia Wojewódzkiego Ośrodka Ruchu Drogowego w ‘[...]" z dnia ‘[...]" wynika, że J. S. w dniu 19 września 2015 r. odbył szkolenie, o którym mowa w art. 130 § 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Jak wynika z powyższych dokumentów J. S. szkolenie odbył już po przekroczeniu punktów karnych. W myśl przepisu § 8 ust. 6 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz.488) odbycie szkolenia nie spowoduje zmniejszenia liczby punktów otrzymanych za naruszenia przepisów ruchu drogowego wobec osoby, która przed jego rozpoczęciem dopuściła się naruszeń, za które suma punktów ostatecznych i podlegających wpisowi tymczasowemu przekroczyła lub przekroczyłaby 24. Skargę na powyższą decyzję wywiódł do tut. Sądu J. S. żądając jej uchylenia w całości i zawieszenia postępowania ewentualnie zmiany zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodał, że zakwestionowane rozstrzygnięcia organów są przedwczesne i obciążone naruszeniem procedury, tj. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że rozstrzygniecie niniejszej sprawy jest zależne od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego na skutek prawidłowo wniesionej do Sądu skargi na akt z zakresu administracji publicznej Komendanta wojewódzkiego Policji polegający na odmowie usunięcia/odjęcia z ewidencji 6 pkt za naruszenie przepisów ruchu drogowego. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji w granicach określonych w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 j.t.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), Sąd nie stwierdził naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji ani jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Starosty "[...]" w przedmiocie zatrzymania skarżącemu prawa jazdy kategorii: C+E, B+E, C, B, A na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o zmianie ustawy Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 541; dalej: "ustawa zmieniająca"), z powodu przekroczenia liczby 24 punktów otrzymanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż skarżący w okresie od dnia 28 sierpnia 2014 r. do dnia 21 sierpnia 2015 r. przekroczył określony ustawowo limit 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, bowiem na podstawie ostatecznych wpisów do ewidencji kierowców uzyskał we wskazanym okresie łącznie 28 punktów. Konsekwencją wskazanego przekroczenia było skierowanie skarżącego wnioskami Komendanta Wojewódzkiego Policji na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji w zakresie posiadanych kategorii prawa jazdy oraz na badania psychologiczne, a w dalszej kolejności wydanie przez Starostę decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy. Stosownie bowiem do przepisu art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej do dnia 3 stycznia 2016 r. (obecnie po zmianie do dnia 31 grudnia 2016 r.) starosta wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy lub pozwolenia na kierowanie tramwajem w przypadku przekroczenia liczny 24 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zawarty w tym przepisie zwrot "wydaje decyzję administracyjną o zatrzymaniu prawa jazdy" wyraźnie wskazuje, że decyzja wydana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze związanym. Organ administracji w takiej sytuacji nie ma żadnej dowolności i uznaniowości. Nie ma wyboru co do odstąpienia od zatrzymania prawa jazdy, w przypadku złożenia stosownego wniosku przez komendanta. Każdorazowo w przypadku przekroczenia przez kierującego pojazdem liczby 24 punktów karnych za naruszenie przepisów ruchu drogowego właściwy organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy, w zakresie wszystkich posiadanych przez tego kierowcę kategorii. Sąd zauważa, iż w toku prowadzonego postępowania organ administracji nie jest uprawniony do badania, w ramach prowadzonego postępowania wyjaśniającego, skuteczności wpisów ostatecznych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi bowiem stosownie do art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym Policja. Na mocy art. 130 ust. 4 ustawy - Prawo o ruchu drogowym zaś minister właściwy do spraw wewnętrznych w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw transportu oraz Ministrem Sprawiedliwości, mając na uwadze dyscyplinowanie i wdrażanie kierujących pojazdami do przestrzegania przepisów ustawy oraz zapobieganie wielokrotnemu naruszaniu przepisów ruchu drogowego, określi w drodze rozporządzenia: 1) sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego; 2) warunki i sposób prowadzenia ewidencji, o której mowa w ust. 1, oraz tryb występowania z wnioskami o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji; 3) program szkolenia i jednostki upoważnione do prowadzenia szkolenia, o którym mowa w ust. 3; 4) liczbę punktów odejmowanych z tytułu odbytego szkolenia; 5) podmioty uprawnione do uzyskiwania informacji zawartych w ewidencji, o której mowa w ust. 1. Z wydanego na podstawie tej delegacji przepisu § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego wynika (rozporządzenie z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego), że ewidencję prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych. Natomiast wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym: wyrokiem sądu, postanowieniem sądu o warunkowym umorzeniu postępowania, mandatem karnym albo orzeczeniem organu orzekającego w sprawie o naruszenie w postępowaniu dyscyplinarnym (§ 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego). Przed wydaniem rozstrzygnięcia, o którym mowa w ust. 1, do ewidencji wprowadza się, niezwłocznie po ujawnieniu naruszenia wpis tymczasowy. Wpis tymczasowy zawiera informację o liczbie punktów, które zostaną ostatecznie przypisane w przypadku potwierdzenia naruszenia tym rozstrzygnięciem (§ 4 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego). Wpis tymczasowy staje się wpisem ostatecznym po stwierdzeniu naruszenia rozstrzygnięciem, o którym mowa w ust. 1 (§ 4 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego). Z zestawienia powołanych przepisów wynika w sposób jednoznaczny, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy - Prawo o ruchu drogowym podlega w całości wyłącznej kompetencji wskazanego organu Policji, który w przypadku przekroczenia przez kierowcę 24 punktów za naruszenia przepisów ruchu drogowego, w myśl art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy o kierujących pojazdami, występuje z wnioskiem do właściwego organu o skierowanie kierowcy lub osoby posiadającej pozwolenie na kierowanie tramwajem na badanie psychologiczne w zakresie psychologii transportu, bądź też na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - Prawo o ruchu drogowym na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji. Wpisy do ewidencji punktów muszą być przy tym ostateczne. Skoro zatem wpisy punktów za naruszenia przepisów o ruchu drogowym są dokonywane przez właściwe organy Policji w odrębnym trybie niż mający zastosowanie w niniejszej sprawie, tj. sprawie zatrzymania prawa jazdy, to prawidłowość dokonanych przez organy Policji czynności związanych z naliczeniem i wpisem punktów nie mogą być przedmiotem oceny sądu administracyjnego w tym postępowaniu. Z woli ustawodawcy rozdzielone zostały kompetencje organów stwierdzających naruszenia przez kierowców przepisów o ruchu drogowym i organów orzekających o zatrzymaniu prawa jazdy, jak i odrębnie określone tryby ich działania. Odrębność sprawy prowadzenia ewidencji od sprawy dotyczącej zatrzymania prawa jazdy oznacza, że kwestia zmian wpisów w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, w tym liczby przypisanych punktów, nie może być rozpatrywana w postępowaniu dotyczącym zatrzymania prawa jazdy, na etapie postępowania przed organami administracji publicznej w sprawie zatrzymania prawa jazdy. Prawidłowość tych wpisów kierowca może kwestionować w postępowaniu prowadzonym przed organami Policji, a następnie sądem administracyjnym. Czynności związane z prowadzeniem ewidencji kierowców, tj. wpisy do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego policji, stanowią bowiem czynność materialno-prawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podlegają one kontroli zgodności z prawem przez sądy administracyjne, jednakże dopiero na skutek wniesionej do sądu administracyjnego skargi na te czynności. Kontrola ta jest zatem przeprowadzana w postępowaniu odrębnym od postępowania, o którym mowa w powołanym wyżej art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej, wszczynanym na wniosek zainteresowanego kierowcy. W przypadkach spornych, nieprawidłowość dokonanego wpisu może zatem stwierdzić sąd administracyjny. Takich kompetencji nie posiada natomiast organ administracji publicznej prowadzący postępowanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy zmieniającej. Zważywszy na powyższą regulację prawną, argumenty skargi dotyczące konieczności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia przez sąd skargi na akt komendanta wojewódzkiego Policji polegający na odmowie usunięcia/odjęcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd zauważa przede wszystkim, że z urzędu wiadomym mu jest, że wyrokiem z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 252/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J. S. na czynność Komendanta Wojewódzkiego Policji w przedmiocie usunięcia punków karnych z ewidencji kierowców. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, powołując się na utrwaloną linię orzeczniczą Naczelnego Sadu Administracyjnego, że "zmniejszenie w trybie art. 130 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym liczby punktów przydzielonych za naruszenia przepisów ruchu drogowego w wyniku odbytego szkolenia może nastąpić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy przed rozpoczęciem takiego szkolenia przypisana kierowcy liczba punków karnych nie przekroczyła 24. W tej sytuacji rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem Komendant Wojewódzki Policji słusznie i zgodnie z przepisami prawa odmówił zmniejszenia 6 punktów z liczby 28 punktów karnych otrzymanych przez skarżącego za naruszenia przepisów ruchu drogowego popełnione od 28 sierpnia 2014 r. do 21 sierpnia 2015 r. na skutek odbycia szkolenia w dniu 19 września 2015 r.". Wyrażona w powyższym wyroku ocena prawna, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., wiąże w sprawie zarówno ten sąd, który ją wydał, jak i organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza z kolei, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (zob. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2014 r., sygn. akt II FSK 1889/12). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła. Zważywszy na powyższe, argumenty skargi dotyczące konieczności zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie do czasu rozpatrzenia przez sąd skargi na akt komendanta wojewódzkiego Policji polegający na odmowie usunięcia/odjęcia z ewidencji 6 punktów za naruszenie przepisów ruchu drogowego, nie mogły zostać uwzględnione. Reasumując, skoro punkty nie zostały usunięte z ewidencji organ, wobec związania wnioskiem, nie prowadzi w tym zakresie odrębnego postępowania. Przypisywanie punktów za konkretne naruszenia, dokonywanie wpisów do ewidencji i ich usuwanie należy do wyłącznej kompetencji Policji. Czynności te nie mogą być dokonane ani przez starostę jako organ administracji publicznej, ani też przez samorządowe kolegium odwoławcze (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. II SA/Ke 11/13, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r. sygn. I OSK 413/11, publ. Baza orzeczeń CBOIS). Należy zauważyć, że wydane w sprawie rozstrzygnięcie ma charakter związany i jedyną okolicznością faktyczną uzasadniającą jego wydanie jest fakt dopuszczenia się naruszeń, za które na podstawie prawomocnego rozstrzygnięcia przypisana liczba punków przekroczyła 24. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.