II SA/Ol 834/19

Dnia 5 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej daty przyznania świadczenia pielęgnacyjnego tj. w zakresie zapisu "od dnia [...]" do dnia [...] w wysokości [...]" 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego A. L. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 29 kwietnia 2019r. A.L. (dalej jako: skarżący) złożył do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną - ojcem E.L. Do wniosku dołączył m.in. oświadczenie o rezygnacji z przyznanego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia [...], działający z upoważnienia Burmistrza Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 17 ust. 1, ust. 1b, ust. 3, ust. 3b, ust. 5 pkt 1 lit. b, art. 20 ust. 3, art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2220 ze zm.) zwanej dalej: u.ś.r., § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 27 lipca 2017r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz.U. z 2017r., poz. 1466). W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący nie pracuje zawodowo, ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na ojca E.L. na okres od [...] 2018r. do [...] 2019r. Ojciec skarżącego został zaliczony do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym do [...] 2020r., ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] 2017r. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że skarżący sprawuje opiekę nad ojcem, a także zabezpiecza wszystkie jego potrzeby, bowiem ojciec skarżącego wymaga stałej opieki i wsparcia drugiej osoby. Organ wskazał, że niepełnosprawność ojca skarżącego istnieje od 53 roku życia, a zatem nie został spełniony warunek określony w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto skarżący nie zrezygnował w toku postępowania z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego, co oznacza, że nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. W ocenie organu, przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu uprawnień możliwe jest jedynie po wcześniejszej rezygnacji z innego świadczenia. Sama deklaracja o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wystarczająca do przyznania wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji skarżący wniósł odwołanie podnosząc, że pobieranie specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego nie może stanowić podstawy do odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazał również, że od 1 stycznia 2016r. przy zbiegu uprawnień do świadczeń uregulowanych w przepisach u.ś.r. przysługuje prawo wyboru korzystniejszego świadczenia. Skarżący wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji z pobieranego świadczenia z dniem przyznania mu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Wymaganie przez organ, aby skarżący najpierw zrezygnował z przyznanego decyzją świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego wprowadza stan niepewności oraz obawę co do uzyskania wybranego ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem na okres: 1. od 10 lipca 2019r. do 31 lipca 2019r. w wysokości 1 123,40 zł; 2. od 1 sierpnia 2019r. do 31 grudnia 2019r. w kwocie 1 583,00 zł miesięcznie; 3. od 1 stycznia 2020r. do 31 sierpnia 2020r. w wysokości wynikającej z obwieszczenia ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W uzasadnieniu wyjaśniono, że skarżący 9 lipca 2019r. złożył oświadczenie o rezygnacji z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w związku z czym organ I instancji decyzją z [...] orzekł o uchyleniu ostatecznej decyzji z dnia [...] przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca. Ostatnie świadczenie z tytułu prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego zostało zrealizowane za czerwiec 2019r. Kolegium podniosło, że kwestią sporną jest przyznanie skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego na ojca, w sytuacji gdy niepełnosprawność ojca istnieje od 53 roku życia. Organ wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, w którym stwierdzono niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP 23 października 2014r. i od tej daty przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie powinien być, w zakresie określonym w tym wyroku, stosowany przez organy przy rozpoznawaniu wniosku opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W tej sytuacji uznano, że zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego od 10 lipca 2019r., gdyż na dzień złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (29 kwietnia 2019r.) skarżący nie spełniał wszystkich przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia. Dopiero decyzją z [...] organ I instancji orzekł, na wniosek skarżącego, o uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca skarżącego. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna wobec zrzeczenia się przez skarżącego 10 lipca 2019r. prawa do wniesienia odwołania. Zdaniem Kolegium, od tej daty skarżącemu przysługuje świadczenie pielęgnacyjne. Decyzja uchylająca ostateczną decyzję z [...] przyznającą skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy jest decyzją konstytutywną, wywołującą skutek na przyszłość i nie ma mocy uchylającej co do prawa specjalnego zasiłku opiekuńczego za okresy sprzed jej wydania. Organ wyjaśnił, że specjalny zasiłek opiekuńczy i świadczenie pielęgnacyjne stanowią odrębne świadczenia zdefiniowane w przepisach u.ś.r., pobieranie jednego ze świadczeń wyłącza prawo do drugiego. Od strony zależy, z którego świadczenia chce korzystać. Na tą decyzję pełnomocnik A.L. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego i przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia od dnia złożenia wniosku. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: - art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 10 lipca 2019r., mimo że skarżący we wniosku z 29 kwietnia 2019r. dokonał wyboru świadczenia korzystniejszego; - art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. poprzez uznanie, że pobieranie specjalnego zasiłku opiekuńczego stanowi przesłankę negatywną do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego; - art. 24 ust. 2 u.ś.r. poprzez przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od 10 lipca 2019r., mimo że wniosek o przyznanie tego świadczenia został złożony 29 kwietnia 2019r.; - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm.) dalej jako: k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną ocenę dowodów, z pominięciem daty złożenia wniosku przez skarżącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne winno zostać przyznane od dnia złożenia wniosku przez stronę, tj. od 29 kwietnia 2019r. W tym dniu skarżący złożył wniosek, w którym dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, oraz oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Następnie 9 lipca 2019r. skarżący ponownie złożył pisemne oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego począwszy od dnia 29 kwietnia 2019r. W ocenie pełnomocnika skarżącego, fakt uzyskiwania specjalnego zasiłku opiekuńczego w sytuacji złożenia przez skarżącego oświadczenia o rezygnacji z tego świadczenia na rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić negatywnej przesłanki przyznania wnioskowanego, korzystniejszego świadczenia. Skoro skarżący dokonał wyboru świadczenia, to nie może być pozbawiony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od dnia złożenia wniosku. Możliwe jest wyrównanie różnicy między już wypłaconym świadczeniem, a świadczeniem korzystnym dla strony, przyznanym zgodnie z jej wyborem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zaskarżonej części. W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją przyznało skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne uznając, że spełniała on wszystkie przesłanki do uzyskania tego świadczenia. Ustalenie to nie budzi również wątpliwości Sądu, zwłaszcza w kontekście jednolicie ujmowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 (OTK-A 2014/9/104), a także z uwagi na to, że wprawdzie przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b) u.ś.r. wyklucza możliwość pobierania dwóch świadczeń jednocześnie (m.in. świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego), jednakże nie uniemożliwia wyboru przez uprawnionego świadczenia, a w konsekwencji jego przyznania przez organ (por. wyrok WSA w Gdańsku z 26.09.2019r., sygn. III SA/Gd 423/19, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl). Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje wyłącznie to, od kiedy powinno zostać przyznane skarżącemu wnioskowane świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącego, świadczenie pielęgnacyjne powinien otrzymywać od 29 kwietnia 2019r., gdyż w tym dniu złożył on wniosek, w którym dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego jako korzystniejszego, oraz złożył oświadczenie o rezygnacji z pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Z kolei w ocenie Kolegium, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od 10 lipca 2019r., bowiem w tym dniu ostateczna i prawomocna stała się decyzja organu I instancji o uchyleniu ostatecznej decyzji z [...] przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy na ojca. Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia powyższego sporu ma prawidłowa wykładnia i zastosowanie przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Przepis ten stanowi, że prawo do świadczeń rodzinnych ustala się począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. W ocenie Sądu, w kontrolowanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 24 ust. 2 u.ś.r. i ustalenia, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje skarżącemu od miesiąca, w którym złożył on wniosek, tj. od kwietnia 2019r. Na przeszkodzie zastosowaniu tego przepisu nie stoi w szczególności art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Skoro bowiem ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń - a uprawnienie do konkretnego świadczenia rodzinnego przysługuje, w sensie ścisłym (tj. nabywa się je) dopiero z chwilą wydania (a dokładniej: uostatecznienia się) decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, co oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę, z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek do jego uzyskania (zob. wyrok NSA z 14 listopada 2017r., sygn. I OSK 886/17, dostępny w CBOSA) - to należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń w tym przepisie wymienionych, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego pobierania tych świadczeń. W ocenie Sądu, sam fakt, iż na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy - tak jak w kontrolowanej sprawie - strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do świadczenia rodzinnego (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018r., sygn. I OSK 82/18, dostępny w CBOSA). W konsekwencji okoliczność, że skarżący miał wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na okres obejmujący m.in. miesiące kwiecień -czerwiec 2019r., a nawet pobrał za te miesiące ww. zasiłek, nie wyklucza przyznania na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. W ocenie Sądu organ II instancji błędnie nie zastosował ww. przepisu i w pkt 1 zaskarżonej decyzji przyznał skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne dopiero od 10 lipca 2019r., zamiast od kwietnia 2019r. Niewykluczone, że powodem takiego rozstrzygnięcia było przekonanie organu o niemożności uchylenia decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy z mocą wsteczną. Jednakże przekonanie to, w okolicznościach kontrolowanej sprawy, było nietrafne. Sąd w niniejszym składzie zaznacza, że jest mu znana, i przezeń akceptowana, utrwalona wykładnia i praktyka stosowania przepisów przewidujących możliwość zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznych, zgodnie z którą dokonuje się tego ze skutkiem "na przyszłość" (ex nunc). Należy jednak zauważyć, że jest to zasada, która doznaje, choć nielicznych wyjątków, przy czym jednym z najistotniejszych jest ten, w myśl którego dopuszcza się zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej z mocą wsteczną, o ile następuje to za zgodą lub na korzyść zainteresowanego. Potwierdza to orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 3.01.2013r., sygn. I OSK 1129/12; z 17.04.2014r., sygn. I OSK 980/13; z 4.08.2017r., sygn. I OSK 2257/16, dostępne w CBOSA), w którym ponadto wskazuje się, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy, ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12.04.2017r., sygn. I OSK 1987/15, CBOSA). W niniejszej sprawie już we wniosku złożonym do organu I instancji 29 kwietnia 2019r. skarżący wyraźnie zadeklarował gotowość rezygnacji z przysługującego mu specjalnego zasiłku opiekuńczego z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, co należy poczytywać za wymaganą, w świetle art. 155 k.p.a., zgodę strony na uchylenie, w odpowiedniej części i w niezbędnym zakresie nawet z mocą wsteczną, tej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji wyda decyzję reformatoryjną, w której prawidłowo określi - stosownie do wyrażonych wyżej przez Sąd ocen prawnych oraz poczynionych przez organ ustaleń - termin początkowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego, po uprzednim zweryfikowaniu terminu pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800, ze zm.).