II SA/Ol 840/10

Dnia 28 października 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 października 2010 roku sprawy ze skargi A. Z. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za umundurowanie i czyszczenie umundurowania - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 7 maja 2009r. A. Z. wystąpił do Dyrektora Aresztu Śledczego o wypłatę równoważnika pieniężnego związanego z umundurowaniem stosownie do przepisów ustawy o Służbie Więziennej. Decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]". Dyrektor Aresztu Śledczego odmówił przyznania A. Z. równoważnika pieniężnego za umundurowanie oraz za czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996r. o Służbie Więziennej (tekst jednolity Dz. U z 2002r. Nr 207, poz. 1761 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002r. w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej (Dz. U. Nr 67, poz. 617 ze zm.). W uzasadnieniu organ podniósł, że na podstawie § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenia - wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie zawiesza się funkcjonariuszowi w przypadku zawieszenia go w czynnościach służbowych, z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, na okres tego zawieszenia (liczonego w pełnych miesiącach). Natomiast zgodnie z § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia - wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego następuje po zakończeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, chyba że został on zwolniony ze służby na podstawie m.in. art. 39 ust.2 pkt 3 ustawy o Służbie Więziennej tj. wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Organ ustalił też, iż decyzją personalną Dyrektora Aresztu Śledczego nr "[...]" z dnia "[...]". funkcjonariusz został zawieszony w czynnościach służbowych na okres od 23.02.2009r. do 23.05.2009r. Natomiast decyzją personalną nr "[...]" z dnia "[...]". funkcjonariusz został zwolniony ze Służby Więziennej z dniem 23 maja 2009r., z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. W związku z powyższym organ uznał, iż wnioskowane świadczenie funkcjonariuszowi nie przysługuje i dlatego orzekł jak w sentencji. A. Z. nie zgodził się z tym rozstrzygnięciem i w ustawowym terminie wniósł odwołanie, w którym domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 69 ust. 3 i art. 103 ust. 3 pkt 1 powołanej ustawy o Służbie Więziennej oraz art. 61 ust. 1 i 3, art. 104 kpa. Odwołujący stwierdził, iż organ I instancji wydał decyzję z naruszeniem zasad ogólnych postępowania, wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 10 i 11 k.p.a. Wyjaśnił, iż wydana decyzja ma na względzie jedynie interes społeczny, nie uwzględnia zaś słusznego interesu strony. Zarzucił także, że organ nie powiadamiał go o prowadzonych czynnościach i oparł rozstrzygnięcie tylko na własnych ustaleniach, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]". nr "[...]" Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, podzielając w całości poczynione ustalenia faktyczne i prawne zapadłego rozstrzygnięcia. Odnosząc się natomiast do powołanych w odwołaniu naruszeń procesowych, organ wskazał, iż korespondencja prowadzona przez odwołującego z organem I jak i II instancji wskazuje, że została zachowana zasada czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Dlatego też organ odwoławczy nie uznał zasadności zarzuconych organowi I instancji uchybień procesowych W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A. Z. wniósł o stwierdzenie, iż obie wydane w sprawie decyzje wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa lub stwierdzenie ich nieważności oraz wniósł o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania i odszkodowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 9, art. 10 § 1, 2, 3, art. 11 w zw. z art. 28 w zw. z art. 61 ust. 1 i 3 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i 4 wraz z art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 139 k.p.a. na skutek nieprzestrzegania przepisów art. 79 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a., 2. naruszenie prawa materialnego art. 69 ust. 3 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 roku o Służbie Więziennej w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na skutek art. 104 k.p.a. oraz z powodów błędnej interpretacji art. 69 ust. 3 ustawy o SW oraz art. 170 w zw. z art. 171 na skutek art. 153 ustawy P.p,s.a, w zw. z prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 marca 2010 roku o sygn. akt II SAB/OI 8/10., 3. nierozpoznanie przez organ istoty sprawy oraz przekroczenie zakresu kompetencji poprzez samowolne, wbrew prawu, modyfikowanie przepisów prawa., 4. naruszenie przepisów art. 61 § 1 (zdanie drugie) i § 4 w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW i na skutek art. 61 § 3 k.p.a. Uzasadniając powyższe, skarżący podniósł, iż organy nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, a tym samym wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy. Wskazał, iż organy orzekły odmownie wbrew dyspozycji art. 69 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej oraz wbrew wyrokowi WSA w Olsztynie o sygn. akt II SAB/Ol 8/10. Zdaniem skarżącego organy dokonały wadliwej wykładni art. 69 ust. 3 ustawy o SW, pomijając, iż przepis ten obliguje do wypłaty funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego. W ocenie A. Z. powołany w decyzji § 6 ust. 2 cytowanego rozporządzenia nie mógł mieć w sprawie zastosowania, gdyż jak stwierdził, przepisy rozporządzenia są przepisami kompetencyjnymi, a takie nie mogą stanowić samodzielnej podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej . Dodatkowo wskazał, iż § 6 ust. 2 rozporządzenia został wydany wbrew uprawnieniom ustawy o SW i w sprzeczności z treścią art. 69 ust. 3 ustawy o SW, który wskazuje jednoznacznie na obligatoryjność tego przepisu. Wywiódł, iż skoro przepis ten stanowi, że funkcjonariusz "otrzymuje równoważnik pieniężny", to § 6 ust. 2 wymienionego rozporządzenia nie może wbrew dyspozycji, znaczeniu i rangi tego artykułu kształtować nowe jego znaczenie. Jest to niedopuszczalne i prawnie nieskuteczne. Podniósł, iż organ rozstrzygając decyzją dokonał oceny sytuacji tylko pod kątem odmownym, badając tym samym jedynie interes społeczny. Stwierdził, że pominięto słuszny interes strony, którego uwzględnienia wymagał art. 7 k.p.a. w zw. z art. 69 ust. 3 ustawy o SW oraz powołany wyrok WSA w Olsztynie. Skarżący zarzucił ponadto, iż nie zapewniono mu czynnego udziału w postępowaniu, nie powiadamiano o podejmowanych czynnościach, nie umożliwiono wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i nie pouczono o przysługujących mu prawach. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej, wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił tylko, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 18 marca 2010r., sygn. akt SAB/Ol 8/10 zobowiązał Dyrektora Aresztu Śledczego do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 7 maja 2009r. w przedmiocie wypłaty równoważnika pieniężnego za czyszczenie umundurowania i równoważnika pieniężnego za umundurowanie – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Przedmiotowy wyrok wpłynął do Aresztu Śledczego w dniu 25 maja 2010r. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2010r. skarżący, podejmując polemikę ze stanowiskiem organu, dodatkowo podniósł, iż w art. 69 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej mowa jest o równoważniku za umundurowanie i za czyszczenie chemiczne. Zaś § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia zawiesza i wstrzymuje wypłatę jedynie równoważnika w zamian za umundurowanie, a nie, jak organ przyjął, obu równoważników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle tego unormowania zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 150, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. W tym miejscu należy także podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 i 2 ppsa, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a zakres rozstrzygnięcia sądu wytyczają granice danej sprawy oraz zakaz reformationis in pius, zawarty w art. 134 § 2 ppsa Rozpoznając skargę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim wskazać należy, iż okoliczności faktyczne i prawne sprawy są bezsporne. W aktach administracyjnych znajdują się decyzje personalne, na które powołują się oba organy orzekające – o zawieszeniu skarżącego w czynnościach służbowych na okres trzech miesięcy, tj. od 23 lutego 2009r. do 23 maja 2009r. oraz o zwolnieniu funkcjonariusza ze służby więziennej z dniem 23 maja 2009r. z powodu wymierzenia kary dyscyplinarnej wydalenia ze służby. Okoliczności powyższych skarżący w ogóle nie kwestionuje, stojąc na stanowisku, iż fakty te nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie, gdyż nie wspomina o nich art. 69 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej, stanowiący materialnoprawną podstawę wypłaty funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za umundurowanie oraz czyszczenie chemiczne umundurowania, o co też wnosił skarżący. Stanowisko skarżącego jest błędne i wynika z nieznajomości zasad wykładni prawa. Należy wyjaśnić stronie skarżącej, iż zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności organ administracji publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. /Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm./). Tak też w postępowaniu administracyjnym stanowi art. 6 k.p.a.: "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa". Działanie na podstawie przepisów prawa to działanie w oparciu o przepisy prawa powszechnie obowiązującego, które obowiązują w dniu wydania decyzji. Takimi przepisami w świetle postanowień art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są unormowania rangi ustawowej oraz regulacje zawarte w rozporządzeniach. Uwzględniając tę naczelną zasadę organy orzekające prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zgłoszonego przez funkcjonariusza wniosku o wypłatę równoważnika pieniężnego związanego z umundurowaniem, miały zastosowanie przepisy art. 69 ust. 3 cytowanej ustawy o Służbie Więziennej oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 maja 2002r. w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 69 ust. 5 tejże ustawy. Treść tych właśnie unormowań wyznaczała organom zakres prowadzenia postępowania dowodowego, niezbędnego do poczynienia ustaleń faktycznych, koniecznych do załatwienia zgłoszonego wniosku. Art. 69 ust. 3 ustawy o Służbie Więziennej stanowi, iż w zamian za umundurowanie i czyszczenie chemiczne umundurowania funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny. Przepis ten wprawdzie uprawnia funkcjonariusza do świadczeń, o których w nim mowa, to jednak nie stanowi wystarczającej podstawy do ich wypłaty. Ustawodawca w ustępie 5 tegoż artykułu zastrzegł wyraźnie, iż określenie wysokości, szczegółowych zasad otrzymywania i zwrotu omawianych równoważników ma nastąpić w drodze rozporządzenia. W wykonaniu tej właśnie delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 9 maja 2002r. w sprawie równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie oraz czyszczenie chemiczne umundurowania dla funkcjonariuszy Służby Więziennej. Zgodnie z § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia funkcjonariusz otrzymuje równoważnik pieniężny w zamian za umundurowanie i równoważnik pieniężny za czyszczenie chemiczne umundurowania z pierwszym dniem roku mundurowego, który obejmuje okres od dnia 1 kwietnia danego roku kalendarzowego do dnia 31 marca roku następnego. W myśl zaś § 6 ust. 1 tego aktu wykonawczego - wypłatę równoważnika pieniężnego w zamian za umundurowanie zawiesza się funkcjonariuszowi w przypadku zawieszenia go w czynnościach służbowych z powodu wszczęcia przeciwko niemu postępowania karnego lub dyscyplinarnego, na okres tego zawieszenia (liczonego w pełnych miesiącach). Wznowienie wypłaty równoważnika pieniężnego następuje po zakończeniu okresu zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych, chyba że został on zwolniony ze służby na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 3 i 4 lub ust. 3 pkt 2 ustawy (§ 6 ust. 2 rozporządzenia). Przepisy te jednoznacznie uzależniają wypłatę wnioskowanego świadczenia od wykonywania czynności służbowych oraz pozostawania w służbie w okresie objętym wnioskiem. Mianowicie na mocy kwestionowanego § 6 ust. 1 rozporządzenia nie jest możliwa wypłata równoważnika za umundurowanie w okresie zawieszenia funkcjonariusza w czynnościach służbowych. Funkcjonariusz traci też definitywnie prawo do wnioskowanego świadczenia w sytuacji, gdy po upływie wyznaczonego terminu zawieszenia zostaje zwolniony ze służby z konkretnych przyczyn, w tym wydalenia ze służby. Jak słusznie zauważył skarżący, przepisy § 6 rozporządzenia nie różnicują równoważnika w zamian za umundurowanie i równoważnika za czyszczenie chemiczne umundurowania, stanowiąc o równoważniku w zamian za umundurowanie. Taka jednak redakcja przepisów § 6 rozporządzenia nie powinna, w ocenie Sądu, nasuwać wątpliwości interpretacyjnych, gdy uwzględniony zostanie aspekt logiczny wypłaty omawianego świadczenia. Skoro bowiem funkcjonariuszowi zawieszonemu w czynnościach służbowych wstrzymana zostaje wypłata środków na nabycie nowego umundurowania (takie jest z założenia przeznaczenie równoważnika wypłacanego w zamian za umundurowanie), to w takiej sytuacji zakładać należy, że funkcjonariusz nie posiada umundurowania i tym samym niezasadnym jest rozstrzyganie o równoważniku za jego czyszczenie chemiczne. Reasumując wobec skarżącego zaistniały wskazane negatywne przesłanki do wypłaty żądanego świadczenia, wymienione w § 6 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia. Okoliczności te nie budzą w niniejszej sprawie wątpliwości. Skarżący także ich nie kwestionuje. W świetle oczywistości poczynionych ustaleń brak jest podstaw do czynienia organom zarzutów naruszenia wskazanych w skardze przepisów procesowych. Poza tym zauważyć należy, iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w rozpatrywanej sprawie takich naruszeń procesowych. W szczególności za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. Uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów, do czego obliguje art. 10 § 1 k.p.a., nie mogło mieć istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia, skoro okoliczności faktyczne, na których oparto rozstrzygnięcie bez wątpienia znane były stronie. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 18 maja 2006 r. II OSK 831/05 (ONSA i WSA 2000/6/poz.157) zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. " może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności. " W niniejszej sprawie skarżący, poza ogólnikowym powołaniem się na omawiane naruszenie normy zawartej w art.10 k.p.a., nie wskazał związku przyczynowego pomiędzy owym naruszeniem a wynikiem sprawy. Sąd nie dopatrzył się również w niniejszej sprawie, zarzucanego w skardze naruszenia art. 8, 9, 11, art. 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz art. 107 § 3, ponieważ organy orzekające w sprawie wyjaśniły przesłanki wydanych decyzji. Strona skarżąca natomiast, poza zarzutem naruszenia powyższych przepisów, nie wskazała na czym konkretnie owo naruszenie miałoby polegać. Błędne jest także przekonanie skarżącego, że wyrok tutejszego Sądu, uwzględniający skargę A. Z. na bezczynność organu I instancji w rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 maja 2009r. o wypłatę przedmiotowego świadczenia, zobowiązywał organ do pozytywnego załatwienia sprawy. Wyrok ten nałożył jedynie na organ obowiązek rozpatrzenia zgłoszonego wniosku w procesowej formie decyzji administracyjnej i cel ten został osiągnięty decyzją z dnia 9 czerwca 2010r. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę należało oddalić. Odnośnie wniosku skarżącego o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, to wskazać należy, iż na zasadzie art. 200 tej ustawy stronie skarżącej przysługuje zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, niezbędnych do celowego dochodzenia prawa, jeżeli skarga została uwzględniona.