II SA/Ol 840/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy Nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie zmiany Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy, 2. zasądza od Rady Gminy na rzecz skarżącego A. K. kwotę 557 zł (słownie: pięćset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 3. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że pismem z dnia 5 lipca 2011r. A. K. wezwał na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym Radę Gminy Działdowo do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego przez wydanie uchwały nr VI/49/11 Rady Gminy Działdowo z 31 marca 2011r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Działdowo. W wezwaniu zarzucono naruszenie: - art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 27 marca 2003r. w związku z art. 20 ust. 1 poprzez sporządzenie planu niezgodnego z obowiązującym studium oraz przez przyjęcie sporządzenia planu jako planu nie naruszającego ustaleń studium; - art. 15 ust. 2 ww. ustawy zwłaszcza przez brak określenia w planie zasad ochrony: ładu przestrzennego, krajobrazu kulturowego oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także dóbr kultury współczesnej; - art. 16 ust. 1 ustawy przez sporządzenie miejscowego planu w skali 1:5000, zamiast 1:1000; - art. 17 pkt 1, 2, 4, 5, 6, 9, 11, 12, 13 i 14 rzeczonej ustawy przez naruszenie procedury uchwalania planu; - art. 2, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 Konstytucji przez nierówne traktowanie oraz naruszenie nakazu równej ochrony prawa własności i praw majątkowych, a także przez działanie na rzecz konkretnego podmiotu w drodze aktu prawa miejscowego. W związku ze wskazanymi naruszeniami A. K. wniósł o zmianę kwestionowanej uchwały w zakresie, w którym dotyczy ona miejscowości R. przez określenie na jej obszarze – co najmniej w części dotyczącej działki skarżącego – strefy R/EEw/10, tj. strefy przeznaczonej do zabudowy urządzeniami elektrowni wiatrowych przy ograniczeniu lub wyłączeniu innego sposobu wykorzystania nieruchomości, na rzecz umożliwienia zabudowy mieszkalno-usługowo-rekreacyjnej. W odpowiedzi Uchwałą Nr IX/76/11 Rady Gminy Działdowo z dnia 22 lipca 2011r. w sprawie rozpatrzenia wezwania do usunięcia naruszenia prawa organ odmówił uchylenia lub zmiany kwestionowanej uchwały. W uzasadnieniu podniesiono, że zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 w związku z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. zarzut niezgodności ustaleń zmiany planu miejscowego ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego jest bezzasadny. Zaskarżona uchwała nie obejmuje bowiem żadnego ze wskazanych przez skarżącego terenów, a więc nie może być mowy o niezgodności ze studium. Ponadto nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, to jest działka nr "[...]" położona w obrębie R., znajduje się w strefie oznaczonej 13 SPR, to jest strefie potencjalnego rozwoju, w której studium nie wyklucza lokalizacji elektrowni wiatrowych. Nie jest natomiast zgodne z ustaleniami studium stwierdzenie skarżącego, że działka "[...]" znajduje się w strefie oznaczonej symbolem SUR – strefa umiarkowanego rozwoju. Ponadto podkreślono, że zasady ochrony ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu kulturowego zawarte zostały § 6 ust. 1-10 uchwały w sprawie zmiany planu. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego umieszczono natomiast w § 7 ust. 1-3 uchwały o zmianie planu. Żaden z wymienionych przez skarżącego zabytków nie znajduje się natomiast na terenie objętym zmianą planu miejscowego. Odnośnie zarzutu sporządzenia planu w nieodpowiedniej skali organ wskazał, że w art. 16 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza sporządzenie planu miejscowego na mapach w skali 1:5000 dla terenów pod zalesienia oraz terenów, dla których wprowadza się zakaz zabudowy. Ponadto podniesiono, że wszystkie etapy postępowania w zakresie uchwalania zmiany planu miejscowego wskazane w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostały przeprowadzone zgodnie z ustawą i są udokumentowane w aktach sprawy. W szczególności dokonano obwieszczenia w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w dniu 2 września 2009r. i w tym samym czasie na tablicach ogłoszeń w sołectwach i w postaci elektronicznej na stronie internetowej. Nadto w obwieszczeniach podany został termin, w którym zainteresowani mogli składać wnioski do zmiany planu, to jest do 30 września 2009r. W taki sam sposób podano do publicznej wiadomości ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany planu miejscowego. Dalej organ stwierdził, że pozostałe zarzuty mają charakter proceduralny, a skarżący nie wskazuje w jaki sposób wymienione przez niego rzekome nieprawidłowości naruszają jego interes prawny. Tak więc nie wykazał on swojego interesu prawnego w sprawie, wynikającego z naruszenia konkretnej normy prawnej. Organ podniósł także, że po dokonaniu zmiany planu miejscowego zaskarżoną uchwałą nieruchomość będąca własnością skarżącego czyli działka nr "[...]", obręb R., jest częściowo położona na terenie objętym zmianą i oznaczonym symbolem 3R/EEw/10, co w części opisowej planu w § 5 oznacza tereny upraw rolniczych z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych. W granicach tych terenów zaś dopuszczono m.in. realizację instalacji i obiektów, związanych z gospodarką rolną z wyłączeniem obiektów hodowlanych. Zaznaczono przy tym, że tylko część działki skarżącego znalazła się w obszarze objętym zmianą. Dlatego też w kontekście tych zapisów nie jest w ocenie organu uprawnione stwierdzenie skarżącego, że jego działka jest przeznaczona pod budowę elektrowni wiatrowych. Jej część znalazła się jedynie w obszarze oddziaływania elektrowni wiatrowych. Organ skonstatował, że nadal całość nieruchomości skarżącego posiada przeznaczenie rolne. Jedynie na części nieruchomości objętej zmianą planu ograniczenie sprowadza się do zakazu zabudowy mieszkalnej, którą zresztą można realizować na pozostałej części działki przy spełnieniu warunków z § 21 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie skargę na ww. uchwałę wywiódł A. K. powtarzając zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 5 lipca 2011r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) zwana dalej: ustawą ppsa., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak również przepis art. 135, który obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przede wszystkim należ podnieść, iż w ocenie Sądu strona skarżąca dysponuje w niniejszej sprawie legitymacją skargową do wywiedzenia skargi na rzeczoną uchwałę. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowany akt prawny dotyczy jej interesu prawnego. Warto w tym miejscu przytoczyć dyspozycję art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 01r., Nr 142, poz. 1591), według której każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W nauce prawa i orzecznictwie pojęcie "interes prawny" jest odnoszone do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego, a zaskarżonym aktem. Indywidualny interes prawny jest konkretny, gdyż dotyczy konkretnego podmiotu ale źródłem interesu, o którym mowa w art. 101 ust. 1, musi być norma prawa materialnego kształtująca sytuację prawną wnoszącego skargę. Zaskarżony akt musi dokonywać w porządku czy w obrocie prawnym jakieś zmiany (Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod redakcją Pawła Chmielnickiego, Wydanie 3, Warszawa 2007r., LexisNexis, str. 712). Na gruncie niniejszej sprawy zaskarżony akt wprowadza takie zmiany ponieważ kwestionowaną uchwałą został przyjęty zmieniony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Sam organ podniósł w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, że po dokonaniu zaskarżoną uchwałą modyfikacji planu miejscowego nieruchomość będąca własnością skarżącego czyli działka nr "[...]", obręb R., jest częściowo położona na terenie objętym zmianą i oznaczonym symbolem 3R/EEw/10, co w części opisowej planu w § 5 oznacza tereny upraw rolniczych z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych. W granicach tych terenów zaś dopuszczono m.in. realizację instalacji i obiektów, związanych z gospodarką rolną z wyłączeniem obiektów hodowlanych. Sformułowano również zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, w tym budynków mieszkalnych, rekreacji indywidualnej i zbiorowej. Dokonanie takich kształtujących uprawnienia skarżącego zmian w planie miejscowym, na obszarze, na którym choć częściowo znajduje się działka skarżącego, jednoznacznie przekonuje o istnieniu jego interesu prawnego w przedmiotowej sprawie. Zasadniczym i kluczowym powodem stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu jest natomiast fakt sporządzenia go w skali sprzecznej z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazać trzeba bowiem, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) plan miejscowy sporządza się w skali 1:1.000, z wykorzystaniem urzędowych kopii map zasadniczych albo w przypadku ich braku map katastralnych, gromadzonych w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym. W szczególnie uzasadnionych przypadkach dopuszcza się stosowanie map w skali 1:500 lub 1:2.000, a w przypadkach planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, dopuszcza się stosowanie map w skali 1:5000. Na gruncie przedmiotowej sprawy zaś nie mamy do czynienia z takim szczególnie uzasadnionym przypadkiem gdyż zmieniony plan miejscowy przewiduje przecież na terenie oznaczonym symbolem R/EEw/10 wybudowanie elektrowni wiatrowych. Nie można więc mówić o przeznaczeniu tych terenów do zalesienia lub wprowadzeniu na nich kategorycznego zakazu zabudowy, skoro taką zabudowę będą stanowiły właśnie elektrownie wiatrowe. Sporządzenie więc planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 jaka wskazana jest w przepisie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi istotne naruszenie ustawowo określonych zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Na gruncie przepisów wcześniej obowiązujących gminy miały swobodę wyboru skali, co prowadziło często do wyboru właśnie skali 1:5000. Tak duża skala określała jedynie ramowo funkcje terenu i nie można było jej utrzymać w sytuacji, gdy ustalenia planu miejscowego mają stanowić bezpośrednią podstawę prawną dla pozwoleń na budowę. Taką skalę ustawa dopuszcza jedynie w przypadku planów miejscowych, które sporządza się wyłącznie w celu przeznaczenia gruntów do zalesienia lub wprowadzenia zakazu zabudowy, a w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że plan nie został uchwalony wyłącznie dla terenu, na którym wprowadzono ewidentnie całkowity zakaz zabudowy. Nie zmniejszałoby też wagi tego naruszenia sporządzenie planu na aktualnej mapie odzwierciedlającej stan prawny zgromadzony w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym i naniesienie granic obszarów i terenów o różnym przeznaczeniu oraz linii rozgraniczających na kopiach map (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2010r., II OSK 871/10). Nadto zauważyć należy, że w § 5 ust. 2 zaskarżonej uchwały dla terenów oznaczonych symbolem RM przewidziano nie tylko możliwość wymiany budynków i uzupełnienia, ale także określono gabaryty ewentualnych nowych budynków. Powyższe wyklucza stosownie map w skali 1: 5000, które są dopuszczalne jedynie dla terenów do zalesienia lub objętych zakazem zabudowy. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całej rozciągłości podziela stanowisko zaprezentowane w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2010r, że sporządzenie planu miejscowego w skali 1:5000 zamiast w skali 1:1000 stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Oceniając zaś to czy zapisy planu miejscowego nie naruszają ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy trzeba wskazać, że studium jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4) oraz elementy regulacyjne w postaci lokalnych zasad zagospodarowania. Studium jest aktem wewnętrznie obowiązującym w gminie. Jako akt kierownictwa wewnętrznego określa wiec tylko kierunki i sposoby działania organów i jednostek pozostających w systemie organizacyjnym aparatu gminy przy sporządzaniu projektu przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Studium stanowi więc jeden z etapów poprzedzających uchwalanie planu i nie może, w żadnym przypadku, stanowić podstawy do wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Jednocześnie skutki prawne uchwalenia studium są daleko idące – ustawa wymaga, aby miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego nie naruszały ustaleń studium; oceny tej dokonuje każdorazowo rada gminy, uchwalając plan miejscowy. Stopień zaś związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy lub słabszy (Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, 6 wydanie, str. 80, 89 i 202). W przypadku zatem stwierdzenia przez organy gminy konieczności dokonania zmian w projekcie planu w sposób odbiegający od ustaleń wynikających ze studium, w pierwszej kolejności należy dokonać zmian w studium i w konsekwencji ponowić wymagane czynności planistyczne. Niedopuszczalnym jest bowiem przeznaczenie danego terenu w planie miejscowym w sposób całkowicie odmienny od ustalonego w studium. Inne przeznaczenie określonego terenu w planie miejscowym niż w studium stanowi istotne naruszenie prawa, tj. art. 9 ust. 4 ustawy, gdy w sposób całkowicie odmienny od ustalonego w studium określa jego przeznaczenie. Taka zaś sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdy chodzi o teren oznaczony symbolem R/EEw/10, który przeznaczono zgodnie z ustaleniami spornego planu miejscowego pod uprawy rolnicze z dopuszczeniem lokalizacji elektrowni wiatrowych. W granicach tych terenów ustalono: zakaz realizacji obiektów budowlanych wokół wieży elektrowni – w promieniu jaki wyznacza łopata wirnika – za wyjątkiem sieci i obiektów infrastruktury technicznej, zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na stały pobyt ludzi, w tym budynków mieszkalnych, rekreacji indywidualnej i zbiorowej, dopuszczenie realizacji instalacji i obiektów związanych z gospodarką rolną z wyłączeniem obiektów hodowlanych. W Studium obszar oznaczony symbolem R/EEw/10 znalazł się na terenie określonym jako SPR – strefa potencjalnego rozwoju. W ustaleniach zaś Studium w rozdziale "Kierunki polityki przestrzennej – strefowanie terenu gminy" dla tych obszarów (SPR) przewidziano jako priorytetowy zakres działalności w postaci mieszkalnictwa, usług i w dopuszczalnym zakresie działalności gospodarczej. W ocenie Sądu w określonym wyżej zakresie zachodzi oczywista sprzeczność w ustaleniach studium i planu miejscowego co do sposobu zagospodarowania obszaru oznaczonego w planie miejscowym symbolem R/EEw/10. Skoro bowiem z jednej strony w studium określa się mieszkalnictwo jako priorytetowy zakres działalności na danym obszarze, a następnie m.in. co do tego obszaru ustala się zakaz lokalizacji obiektów przeznaczonych na pobyt ludzi, w tym budynków mieszkalnych, to sprzeczność jest tu oczywista. W tym zakresie powinno więc być zmienione studium. Wydaję się również, że zasadnym byłoby określenie w studium w sposób wyraźny i jednoznaczny możliwości lokalizacji elektrowni wiatrowych na danym obszarze, co oddaliłoby w przyszłości ewentualny zarzut co do niezgodności planu miejscowego ze studium w tym zakresie. Nie można podzielić natomiast zarzutów strony skarżącej co do naruszeń proceduralnych odnośnie wejścia w życie planu miejscowego. Dokonano bowiem obwieszczenia o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Działdowo w sposób zwyczajowo przyjęty, tj. w prasie lokalnej, na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Działdowo w dniu 2 września 2009r. i w tym samym czasie na tablicach ogłoszeń w sołectwach i w postaci elektronicznej na stronie internetowej. Nadto w obwieszczeniach podany został termin, w którym zainteresowani mogli składać wnioski do zmiany planu, to jest do 30 września 2009r. Wszystko to znajduje swoje odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy. Zgodzić się trzeba też z organem, że zasady ochrony ładu przestrzennego, ochrony środowiska i przyrody oraz krajobrazu kulturowego zawarte zostały w § 6 ust. 1-10 uchwały w sprawie zmiany planu. Zasady ochrony dziedzictwa kulturowego umieszczono natomiast w § 7 ust. 1-3 uchwały o zmianie planu. Żaden z wymienionych przez skarżącego zabytków nie znajduje się natomiast na terenie objętym zmianą planu miejscowego. Za zbyt daleko idące należy uznać również zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia wskazywanych przez nią przepisów Konstytucji poprzez nierówne traktowanie oraz naruszenie nakazu równej ochrony praw własności i praw majątkowych, a także działanie na rzecz konkretnego podmiotu w drodze aktu prawa miejscowego. Pomimo, że sporny akt prawny sporządzony został z istotnym naruszeniem prawa to jednak dostrzec należy, że jeśli chodzi o teren, na którym położona jest działka skarżącego to jest on częściowo oznaczony w zaskarżonym planie miejscowym symbolem RM, a wobec tych obszarów nie wprowadzono w planie miejscowym zakazu zabudowy, a jedynie ograniczenia co do gabarytów takiej zabudowy. Pozostała zaś część działki skarżącego znajduje się na obszarze R/EEw/10 gdzie wprowadzono zakaz zabudowy. Teoretycznie więc na części działki umożliwiono powstanie zabudowy mieszkaniowej. Przedwczesne zatem byłoby stawianie tezy o naruszeniu wobec skarżącego przy uchwalaniu planu miejscowego konstytucyjnej wartości ochrony prawa własności. Zarzut zaś dotyczący działania Rady Gminy na rzecz jednego konkretnego podmiotu nie jest poparty dowodami, Sąd zaś ocenia zaskarżony akt co do jego zgodności z obowiązującymi przepisami prawa oraz na podstawie zebranego materiału dowodowego, a nie może opierać się na domysłach, nawet jeśli byłyby one prawdopodobne. W związku z powyższym, Sąd w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 ppsa stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach rozstrzygnięto w pkt II sentencji wyroku. Jednocześnie orzeczono w pkt III, iż zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Zgodnie bowiem z art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane.