II SA/Ol 840/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2013r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 28 maja 2013 r. R. K. złożył w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w A wniosek o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką O. K. Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz A odmówił przyznania wnioskowanego zasiłku. Podkreślono, iż wnioskowany zasiłek nie przysługuje stronie z uwagi na niewypełnienie przez zainteresowanego wymogów niezbędnych do uzyskania wnioskowanego świadczenia. Wskazano bowiem, iż nie została spełniona ustawowa przesłanka kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (623zł). Jak ustalono dochód na osobę w rodzinie w 2011 r. (tj. roku będącego podstawą obliczenia kryterium dochodowego rodziny osoby sprawującej opiekę i rodziny osoby wymagającej opieki) stanowił kwotę 968,38 zł. Wskazano również, że wnioskodawca nie zrezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką O. K. R. K. odwołał się od ww. decyzji. W uzasadnieniu swojego odwołania wskazał, że faktycznie sprawuje opiekę nad swoją matką i ojcem, których stan zdrowia wymaga pomocy innej osoby we wszystkich czynnościach dnia codziennego. Stwierdził, że podejmował prace dorywcze. Podał również, że na rodzinie ciąży rata kredytu z tytułu spłaty samochodu osobowego i z tytułu wykupu mieszkania. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wyjaśniło, że matka wnioskodawcy O. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2012 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Przy czym niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Małżonek osoby wymagającej opieki H. K. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności orzeczonym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 lutego 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty, o której mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych (623 zł). Organ odwoławczy stwierdził, że miesięczny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę i osoby wymagającej opieki za 2011r., obliczony zgodnie z zasadami wyrażonymi w ustawie o świadczeniach rodzinnych stanowi kwotę 2 905,15 zł, a na osobę w rodzinie 968,38 zł. Przekroczone zostało tym samym ustawowe kryterium dochodowe (623 zł) o kwotę 345,38 zł. Wobec tego nie będzie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 16a ust 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który stanowi, że w przypadku gdy łączny dochód rodziny osoby sprawującej opiekę oraz rodziny osoby wymagającej opieki w przeliczeniu na osobę przekracza kwotę uprawniającą daną osobę do specjalnego zasiłku opiekuńczego o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalany, specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje. Jako że kwota przekroczenia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie jest wyższa niż wartość najniższego zasiłku rodzinnego (obecnie 77 zł), przedmiotowa regulacja nie może w ocenie organu znaleźć zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Kolegium wskazało ponadto, że specjalny zasiłek opiekuńczy nie przysługuje, jeżeli nie został spełniony warunek rezygnacji z zatrudnienia. Tymczasem wnioskodawca nie zrezygnował z pracy zarobkowej, co sam potwierdził w swoim oświadczeniu. Kolegium pouczyło także stronę, że biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, skarżący ma możliwość złożenia wniosku do organu I instancji w przedmiocie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Będzie to odrębne postępowanie prowadzone w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Skargę na ww. decyzję wywiódł R. K.. Skarżący opisał ciężki stan zdrowia obydwu rodziców, który zmusił go do intensywnej opieki nad nimi i uniemożliwił podjęcie pracy zarobkowej. Strona skarżąca wskazała, że uprzednio otrzymywała świadczenie pielęgnacyjne. Po zmianie przepisów zaś została pozbawiona tego świadczenia. Skarżący podkreślił, że w sytuacji intensywnej opieki nad rodzicami za co pobierał on świadczenie pielęgnacyjne, w praktyce nierealne jest spełnienie przesłanki uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego w postaci rezygnacji zatrudnienia. Skoro bowiem skarżący sprawował opiekę nad rodzicami to nie mógł podejmować zatrudnienia, a co za tym idzie z niego zrezygnować. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie oraz poprzedzające je rozstrzygnięcie organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia "[...]" Burmistrza A, odmawiającą Robertowi K. przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką O. K.. Wskazać należy, że od 1 stycznia 2013r. ustawa z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012r. poz. 1548), zwana dalej jako ustawa zmieniająca, w odmienny sposób uregulowała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego oraz wprowadziła nowe świadczenie w postaci specjalnego zasiłku opiekuńczego. W świetle dodanego tą nowelą art. 17 ust. 1b świadczenie pielęgnacyjne (poza innymi kryteriami przewidzianymi ustawą) przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Zgodnie zaś z dodanym art. 16a ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych specjalny zasiłek opiekuńczy przysługuje osobom, na których zgodnie z przepisami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielniej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Możliwość otrzymania tego nowego świadczenia uzależniona została od spełnienia kryterium dochodowego. W ocenie organów rozpoznających przedmiotową sprawę skarżący nie spełnił dwóch przesłanek uzyskania specjalnego zasiłku opiekuńczego, a mianowicie w jego przypadku przekroczono kwotę kryterium dochodowego, a także nie zaszła przesłanka rezygnacji z zatrudnienia. Tym samym stronie nie przysługuje specjalny zasiłek opiekuńczy. Przede wszystkim trzeba dostrzec, że matka wnioskodawcy O. K. legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 27 lutego 2012 r. zaliczającym ją do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Przy czym niepełnosprawność istnieje od dzieciństwa. Małżonek osoby wymagającej opieki H. K. również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnoprawności orzeczonym na stałe przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 20 lutego 2012 r. W związku z powyższym skarżący w okresie od 26 stycznia 2012r. do 30 czerwca 2013r. miał przyznane prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Decyzja przyznająca stronie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (przyznana na podstawie uprzednio obowiązujących przepisów) wygasła na podstawie art. 11 ust. 3 w związku z art. 11 ust. 1 ustawy zmieniającej, w dniu 30 czerwca 2013r. W kontekście niniejszej sprawy należy zwrócić szczególną uwagę na regulację art. 11 ust. 4 ustawy zmieniającej, stosownie do którego organ właściwy w rozumieniu ustawy, o której mowa w art. 1, w terminie 2 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, zobowiązany był poinformować osoby otrzymujące świadczenie pielęgnacyjne na podstawie przepisów dotychczasowych o wygaśnięciu z mocy prawa decyzji o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i warunkach nabywania prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego obowiązujących od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Powyższy obowiązek spoczywał na organie również w stosunku do skarżącego. Z akt sprawy nie wynika czy i w jaki sposób wypełniono wspomniany ustawowy obowiązek. Jednakże analiza postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji prowadzi do wniosku, że strona skarżąca najprawdopodobniej nie była w wystarczającym stopniu informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy zainicjowanej wnioskiem skarżącego. Ocena sytuacji faktycznej i prawnej skarżącego wskazuje, że co prawda nie spełnia on wymogów przewidzianych dla uzyskania specjalnego zasiłku pielęgnacyjnego, ale prawdopodobnie spełnia przesłanki uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego, które w dodatku jest korzystniejsze dla strony skarżącej. Organ rozpatrując wniosek R. K. powinien mieć na uwadze specyfikę sytuacji prawnej skarżącego, jaka powstała po wejściu w życie ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw. Do 30 czerwca 2013r. uzyskiwał on bowiem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu opieki nad niepełnosprawnym rodzicem. Nowa ustawa przemodelowała system świadczeń uzyskiwanych z tytułu opieki nad niepełnosprawnymi. Jak już wspomniano ustawodawca nałożył na organ obowiązek informacji odnośnie, m.in. warunków przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego. Skoro więc w takim zasadniczo zmieniającym się otoczeniu prawnym strona składała wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, to obowiązkiem organu było precyzyjne uzyskanie od wnioskodawcy potwierdzenia czy na pewno zwraca się on o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego czy też wnioskuje o świadczenie pielęgnacyjne. Byłoby to tym bardziej zasadne, że już tylko z pobieżnej analizy sytuacji prawnej i faktycznej strony wynika prawdopodobne spełnienie przez nią warunków uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Oceniając postępowanie organu trzeba stwierdzić, że de facto zaniechał on wyjaśnienia wszystkich niezbędnych okoliczności sprawy, kierując się jedynie w sposób formalistyczny treścią wniosku strony, a nie uwzględniając specyfiki zaistniałych w jej sprawie okoliczności faktycznych i prawnych. Trzeba przy tym zaznaczyć, że oczywiście Sąd nie neguje samego związania organu wnioskiem strony, ale zwraca uwagę na konieczność podjęcia określonych działań w celu wyjaśnienia i sprecyzowania istotnych dla sprawy okoliczności. W ocenie Sądu organy obydwu instancji naruszyły zasadę ogólną wynikającą z art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.), zgodnie z którą, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji publicznej wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi kieruje się przy załatwianiu sprawy. Celem tej zasady ogólnej jest także unikanie tworzenia takich sytuacji procesowych, które są dla stron zaskakujące, niedogodne, wskazują na niejasną zmienność ocen faktów lub uprawnień, powodują powstawanie nierówności ich pozycji w postępowaniu bez należytego uzasadnienia w stanie faktycznym lub prawnym sprawy (por. J. Borkowski, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, A. Skoczylas, Prawo procesowe administracyjne, t. 9 Systemu Prawa Administracyjnego, Warszawa 2010, s. 145). Doniosłość zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. polega również na jej związku z podstawowymi konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawnego, w tym z zasadą praworządności. Organ prowadząc postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej powinien zatem przede wszystkim dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Zwrócenie się do strony z wnioskiem o doprecyzowanie jej żądania wraz z wyjaśnieniem możliwości uzyskania stosownych świadczeń (specjalny zasiłek opiekuńczy, świadczenie rodzinne) uwzględniałoby interes strony i z całą pewnością nie stałoby w sprzeczności z interesem społecznym. Bardzo istotnym w kontekście niniejszej sprawy jest również zwrócenie uwagi na art. 9 k.p.a, zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Pozostawienie zaś bez reakcji stanu, w którym strona składa wniosek o świadczenie (specjalny zasiłek opiekuńczy) jej nie przysługujące, podczas gdy prawdopodobnie spełnia ona warunki innego, podobnego i korzystniejszego dla niej świadczenia (świadczenie pielęgnacyjne), z całą pewnością nie jest realizacją wspomnianej zasady wynikające z art. 9 k.p.a. W ocenie Sądu samo wskazanie przez Kolegium w uzasadnieniu decyzji, że strona ma możliwość złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie stanowiło w pełni wypełnienia ogólnych zasad postępowania administracyjnego przywołanych w uzasadnieniu wyroku, obowiązujących każdy organ w trakcie postępowania. Kolegium winno w oparciu o art. 136 k.p.a. wyjaśnić, czy rzeczywiście zamiarem strony skarżącej było złożenie wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy i podjąć dalsze czynności po uzyskaniu odpowiedzi od skarżącego. Reasumując, w toku ponownego rozpoznania sprawy organ zwróci się do skarżącego o sprecyzowanie przedmiotu jego wniosku oraz wyjaśni mu w sposób przejrzysty to, jakie przesłanki będą brane pod uwagę w przypadku rozpoznawania wniosku o specjalny zasiłek opiekuńczy, a jakie w przypadku wniosku o świadczenie pielęgnacyjne. W ten sposób skarżący będzie świadomy okoliczności faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało w pkt 1 uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z mocy art. 152 tej ustawy Sąd orzekł w pkt 2, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.