II SA/Ol 841/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 lutego 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., Burmistrz L. (dalej jako: "Burmistrz", "organ pierwszej instancji"), po rozpoznaniu wniosku S. Sp. z o.o. z siedzibą w P. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka", "inwestor"), odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na części działki oznaczonej nr ew. [...](1), położonej w obrębie ewidencyjnym K., gmina L. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Wyjaśnił, że w sprawie nie został spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p"). Podał, że w granicach obszaru analizowanego nie ma jakiejkolwiek zabudowy, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W sprawie nie jest więc spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wyjaśnił, że jako szerokość frontową wnioskowanego terenu przyjęto część granicy wnioskowanego terenu przylegającą do działki nr [...](2), stanowiącej komunikację wewnętrzną. Szerokość frontu wnioskowanego terenu wynosi 39,4 m, a zatem jej trzykrotność wynosi 118,2 m. W związku z tym, granice obszaru analizowanego wyznaczono po granicach obszaru znajdującego się w odległości trzykrotnej szerokości frontowej wnioskowanego terenu. Obszar analizowany obejmuje powierzchnię ok. 9,74 ha, użytkowaną jako grunty rolne oraz lasy; w obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Ostatecznie Burmistrz wskazał, że nie widzi zasadności powiększenia obszaru analizowanego w sprawie. Od ww. decyzji odwołała się skarżąca, zarzucając jej naruszenie: - art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez brak rozważenia możliwości zagospodarowania terenu objętego wnioskiem w sposób wskazany przez Spółkę w oparciu o błędnie przeprowadzoną analizę urbanistyczną oraz architektoniczną obszaru, wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy; - art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu; - § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego poprzez zawężenie go do działek położonych w odległości trzykrotnej szerokości frontu tylko części (ca. ¼) działki objętej wnioskiem, podczas gdy istniała uzasadniona potrzeba poszerzenia analizowanego obszaru w celu poszukiwania tzw. zasady dobrego sąsiedztwa i przyjęcia, że pozostałe ca. ¾ części działki nr [...](1) będą obsługiwane komunikacyjnie przez wydzieloną drogę wewnętrzną, analogicznie jak wyżej wydzielone działki; - art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niewłaściwe ich zastosowanie, skutkujące brakiem wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej; - art. 8 i 11 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ administracji wydając decyzję w niniejszej sprawie, co w konsekwencji uniemożliwia kontrolę prawidłowości dokonanych ustaleń. Urząd praktycznie w tej samej sprawie, tj. ustalenia warunków zabudowy najpierw dla pierwszej części działki nr [...](3) (północnej) – decyzja nr [...], a następnie dla drugiej części działki nr [...](3) (południowej), po przekształceniach nr [...](1), wydał dwie różne decyzje. W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu, istnieją działki sąsiadujące, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, czego dowodem jest wydana przez Burmistrza decyzja nr [...] z [...] r., w której prawidłowo określono granice analizowanego terenu dla określenia warunków zabudowy dla działki o nr ew. [...](3). Odmiennie, zawężająco, wykonano to dla działki o nr ew. [...](1), której planowana zabudowa jest kontynuacją funkcji, sposobu zabudowy i obsługi komunikacyjnej dla czterech działek wymienionych w decyzji nr [...]. Na dowód ww. okoliczności Spółka załączyła do odwołania przedmiotową decyzję nr [...] oraz kopię mapy zasadniczej w skali 1:2000, na której zaznaczono obszar analizy zgodny z ustawą – trzykrotność frontu działki przylegającej do wydzielonej drogi wewnętrznej zapewniającej dostęp do drogi publicznej. Podała, że na tak wyznaczonym obszarze znajduje się kilka działek zabudowanych domami jednorodzinnymi. Wyjaśniła, że jest to oczywiste rozszerzenie obszaru w stosunku do załączonej do wniosku mapy w skali 1:1000, ale również na mapie w skali 1:1000 można było zaznaczyć analizowany obszar z zabudową jednorodzinną, podobnie jak uczyniono to w decyzji nr [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] r. utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podzieliło stanowisko Burmistrza, iż w granicach analizowanego obszaru brak jest jakiejkolwiek zabudowy, co uniemożliwia określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wyjaśniło, że teren inwestycji posiada dostęp do publicznej drogi gminnej nr [...] (działka nr [...]), poprzez wewnętrzną drogę gminną (działka nr [...]), poprzez działkę nr [...](2), stanowiącą komunikację wewnętrzną poprzez istniejący zjazd. W związku z tym, prawidłowo jako szerokość frontową przyjęto część granicy wnioskowanego terenu przylegającą do działki nr [...](2); prawidłowo wyznaczono również obszar analizowany, który obejmuje powierzchnię ok. 9,74 ha, użytkowaną jako grunty rolne oraz lasy. W obszarze tym brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Kolegium zgodziło się z organem pierwszej instancji, że w sprawie nie zaistniały żadne szczególne przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego i podkreśliło, że ewentualne odstępstwa od zasady wyznaczania obszaru analizowane wymagają starannego i wnikliwego uzasadnienia, a poszerzenie obszaru analizowanego nie może służyć jedynie poszukiwaniu nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Wobec tego decyzję organu pierwszej instancji należało utrzymać w mocy, jako prawidłową. Skargę na ww. decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie: 1. art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p., poprzez podpisanie analizy cech i funkcji zabudowy, stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji, nie przez osobę sporządzającą analizę, a przez Burmistrza, który nie jest osobą uprawnioną do przygotowywania analizy; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez naruszenie zasad przeprowadzania i oceny dowodów, poprzez przygotowanie analizy cech i funkcji zabudowy na obszarze analizowanym oraz decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy przez tą samą osobę, co wyklucza krytyczne i obiektywne dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego; analiza, jako dowód w sprawie podlega tym samym zasadom oceny, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 5a u.p.z.p., poprzez nieuwzględnienie, że granice obszaru analizowanego nie przebiegają po granicach działek ewidencyjnych i przecinają te działki, co powoduje konieczność uwzględnienia w analizie istniejącej zabudowy znajdującej się na działkach ew. [...](5) i [...](6); nieprawidłowe jest więc twierdzenie organów, że na obszarze analizowanym brak jest jakiejkolwiek zabudowy; 4. art. 61 ust. 5a u.p.z.p., poprzez nierozszerzenie obszaru analizowanego w związku z charakterem okolicznego układu urbanistycznego oraz przyszłą projektowana zabudową; 5. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z § 2 k.p.a., poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza w sytuacji, gdy wady proceduralne i materialne wykazane w ww. punktach uzasadniały jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi skarżąca zwięźle przedstawiła stan faktyczny i uzasadniła zarzuty skargi. Wyjaśniła, że analizę w przedmiotowej sprawie sporządziła mgr M. R., uprawniona do tego na podstawie art. 5 pkt 4 u.p.z.p., jednak analiza nie została przez nią podpisana – analizę podpisał Burmistrz. Dyskwalifikuje to więc ten dowód z przyczyn formalnych. Skarżąca podniosła, że analiza jest zasadniczym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy i winna ona być sporządzona przez architekta lub urbanistę, zgodnie z art. 60 ust. 4 w zw. z art. 5 u.p.z.p. Zarzuciła, że analiza została przygotowana powierzchownie i wykazała brak znajomości terenu, na którym zostały już wybudowane budynki nieujawnione jeszcze przez inwestorów, na okoliczność czego do skargi załączono mapę zasadniczą pozyskaną 20 września 2024 r. z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nadto zarzuciła, że zarówno analizę, jak i decyzję przygotowała ta sama osoba – mgr M. R., co może stanowić rażące naruszenie zasady obiektywizmu, gdy jedna osoba przygotowuje kluczowy dowód w sprawie oraz projekt decyzji, w której dowód ten należy ocenić zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Spółka wyjaśniła, że wadliwe jest twierdzenie organów, że w analizowanym obszarze brak jest jakiejkolwiek zabudowy. Powołując stosowne orzecznictwo wskazała, że utrwalony jest pogląd, że w sytuacji kiedy linia graniczna obszaru analizy przebiega przez część zabudowanej działki, należy w całości włączyć działkę do analizy, bez potrzeby jej obrysowywania. W niniejszej sprawie w obszarze analizowanym znalazła się część działki nr ewid. [...](5), która jest zabudowana m.in. mieszkalnym budynkiem jednorodzinnym oraz część działki nr ewid. [...](6), która zabudowana jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a budynki te nie zostały uwzględnione w analizie. Wada analizy polega więc na tym, że nie zostały w niej uwzględnione te budynki, które formalnie znajdują się poza granicami obszaru analizowanego, ale znaleźć się w niej powinny ze względu na zasadę spójności i integralności działek potwierdzoną w orzecznictwie. Niezależnie od powyższego skarżąca zarzuciła, że w sprawie obszar analizowany powinien zostać rozszerzony, ponieważ tereny sąsiednie zostały podzielone na działki budowlane przygotowane do realizacji inwestycji budowlanych. Burmistrz podziały te zaakceptował, a dla szeregu działek wydał decyzje o warunkach zabudowy (dz. nr ewid. [...]). Nie ulega więc wątpliwości, że wszystkie działki zostaną zabudowane, a co więcej inwestor ma zamiar przedłużyć i połączyć ze sobą drogi dojazdowe (obecnie dz. nr ewid. [...](1) i [...](7)). Samo osiedle zostanie zaś zrealizowane wraz z terenem ogólnie dostępnym, przygotowanym pod rekreację. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."),, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony zarówno przez Spółkę we wniesionej skardze, jak i przez organ w odpowiedzi na skargę. Przechodząc do istoty sprawy stwierdzić należy, że przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych powyżej kryteriów wykazała, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji oceniły, że nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ nie został spełniony konieczny warunek, określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. umożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy – co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Instrumentem służącym do ustalenia, czy w danym terenie zachodzą przesłanki umożliwiające ustalenie warunków zabudowy – w tym spełnienie wymogów dobrego sąsiedztwa – jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma zatem kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia warunków zabudowy, gdyż wyniki analizy, jej kompletność i zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami przesądzają w znacznej mierze o wynikach postępowania prowadzonego w celu ustalenia warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie istota sporu sprowadzała się do tego, że zdaniem organów orzekających w sprawie nie jest spełniony warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sporządzona analiza wykazała bowiem, iż w granicach obszaru analizowanego nie istnieje jakakolwiek zabudowa, skutkiem czego nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W ocenie skarżącej natomiast analiza została przeprowadzona nieprawidłowo, gdyż istnieją działki sąsiadujące, dostępne z tej samej drogi publicznej zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy; organ nieprawidłowo wyznaczył obszar analizowany poprzez zawężenie go do działek położonych w odległości trzykrotnej szerokości frontu tylko części (ca. ¼) działki objętej wnioskiem, podczas gdy istniała uzasadniona potrzeba poszerzenia analizowanego obszaru. W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie podjął na podstawie analizy, w której obszarze została uwzględniona część działki o numerze ewidencyjnym [...](5) oraz część działki o numerze ewidencyjnym [...](6). Jak wynika z akt sprawy, działki te – jak słusznie zwróciła uwagę skarżąca – są zabudowane. Zabudowania znajdują się jednak poza wyznaczonym obszarem analizy urbanistycznej, a organy w ogóle nie wyjaśniły dlaczego do analizy przyjęły tylko część ww. działek. W okolicznościach niniejszej sprawy ma to doniosłe znaczenie, gdyż przyjęcie do analizy całych ww. działek miałoby istotny wpływ na wynik sprawy. Tutejszy Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela bowiem stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20 (LEX nr 3575665), iż "wyznaczając obszar analizowany, w przypadku gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany przecina daną wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę część, która jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się jedynie do całej działki, gdyż to cała działka powinna spełniać określone funkcje i jako taka podlega charakterystyce pod kątem warunków z art. 61 ust.1-5 u.p.z.p.". Tym bardziej, że w niniejszej sprawie takie wyznaczenie obszaru analizowanego jest uzasadnione okolicznościami sprawy i specyfiką zagospodarowania przestrzennego danego obszaru. Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem organów, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały żadne szczególne przesłanki do rozszerzenia obszaru analizowanego, a poszerzenie obszaru analizowanego miałoby służyć jedynie poszukiwaniu nieruchomości "podobnych", do których można nawiązać, wyłącznie celem pozytywnego rozpatrzenia wniosku inwestora. Nie może bowiem ujść z pola widzenia jakim celom ma służyć poszukiwanie tzw. dobrego sąsiedztwa. Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego", przez który rozumieć należy takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne – stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.). Ratio legis art. 61 u.p.z.p., a w szczególności ust. 1 pkt 1 tego przepisu, jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co przemawia za szerokim pojęciem sąsiedztwa uwzględniającego wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Zgodzić się należy również ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie, że restryktywna interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej", jako działki bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji, jest sprzeczna z celami przepisów u.p.z.p. Warunek sąsiedztwa należy więc utożsamiać z tzw. sąsiedztwem urbanistycznym, niemającym wiele wspólnego ze wspólną granicą (wyrok NSA z 21 listopada 2023 r., sygn. akt II OSK 509/21, LEX nr 3726613). Szerokie (derywacyjne) pojęcie "działki sąsiedniej" było też przedmiotem orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z 20 lipca 2010 r., sygn. akt K 17/08 (OTK-A 2010, Nr 6, poz. 61) stwierdził, że "za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym, wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia, co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za >działki sąsiednie< w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt". Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że ograniczenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem jedynie części działki nr ewid. [...](5) oraz części działki nr ewid. [...](6) było w niniejszej sprawie wadliwe – tym bardziej, mając na względzie planowaną specyfikę zagospodarowania przestrzennego terenu obejmującego działkę inwestora. Podkreślenia wymaga, że działka o nr ew. [...](1) nie jest jedyną działką, co do której Spółka ubiegała się o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak wynika z akt sprawy, organ pierwszej instancji decyzją z [...] r., nr [...], uwzględnił wniosek skarżącej i ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...](3) (k. 62-71 akt adm.). Inwestycja, której dotyczy wniosek inicjujący postępowanie w kontrolowanej sprawie ma być natomiast kontynuacją funkcji, sposobu zabudowy i obsługi komunikacyjnej dla czterech działek wymienionych w ww. decyzji nr [...]. Zasadnie zatem skarżąca zarzuciła, że analiza urbanistyczna została przeprowadzona w nieprawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym. Brak było bowiem podstaw do wyłączenia z analizy całych nieruchomości, których tylko niezabudowana część znalazła się w granicach obszaru analizowanego (dz. nr [...](5) i [...](6)). Ocena taka jest zgodna z utrwaloną linią orzeczniczą prezentowaną w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, m. in. w wyroku z 28 lutego 2024 r., sygn. akt II OSK 2767/22; wyroku z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194/20; wyroku z 19 stycznia 2023 r., sygn. akt II OSK 2631/21 czy wyroku z 28 czerwca 2022 r., sygn. akt II OSK 1167/22 (dostępne w Internecie pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie powoływane wyroki zapadły na gruncie § 3 ust. 1 i 2 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jednak argumentacja w nich zawarta jest nadal aktualna ze względu na cel jakiemu ma służyć analiza urbanistyczna, aby zachować ład przestrzenny. Skoro ustalenie wymagań dla nowej inwestycji jest podejmowane na podstawie analizy cech oraz funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu przeprowadzonej w granicach ściśle wyznaczonego obszaru, to nieprawidłowe wyznaczenie tego obszaru powoduje konieczność ponownego sporządzenia analizy. W ocenie tutejszego Sądu takie działanie organu pierwszej instancji świadczy o naruszeniu m.in. art. 8 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a."), który statuuje ogólną zasadę postępowania administracyjnego, w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Stosownie zaś do art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Tymczasem w niniejszej sprawie Burmistrz dla inwestycji tego samego inwestora, wchodzących w skład jednego większego zamierzenia inwestycyjnego obejmującego budowę osiedla domów jednorodzinnych, na działkach powstałych z podziału tej samej działki, orzekł odmiennie, przy czym w zaskarżonej decyzji nie w istocie nie wyjaśnił powodów odmiennego ustalenia obszarów analizowanych. Ponadto nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, poprzez nieuwzględnienie całości obszaru działek znajdujących się w granicach analizowanego terenu, spowodowało, że odmowa ustalenia warunków zabudowy z uwagi na brak spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. była przedwczesna, a organy naruszyły przepisy art. 7, 77 oraz 80 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie wykazał w sposób należyty, że względem planowanej inwestycji nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na określenie nowej zabudowy na zasadzie kontynuacji sposobu zagospodarowania. Skutkiem tego zasadny okazał się zarzut skargi w zakresie naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust.5a u.p.z.p. oraz przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ostatecznie wyjaśnić należy, że tutejszy Sąd nie zgadza się z zarzutem skargi dotyczącym wadliwości decyzji z tego powodu, że analiza funkcji i cech zabudowy, stanowiąca załącznik do decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, została podpisana przez organ uprawniony do podpisania decyzji – Burmistrza, a nie przez osobę, która sporządziła analizę. Z akt sprawy wynika, że projekt decyzji oraz przedmiotową analizę sporządziła osoba posiadająca wymagane uprawnienia, tj. urbanista mgr Ł. P. Brak podpisu urbanisty na załączniku do decyzji nie dyskwalifikuje analizy, jako dowodu w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Wymagania te zostały w niniejszej sprawie spełnione. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na względzie art. 153 p.p.s.a., organ weźmie pod uwagę wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, zwłaszcza w zakresie prawidłowego ustalenia obszaru analizowanego, uwzględniając, że w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, a więc również jej część, która jest poza obszarem analizowanym. Analiza może bowiem odnosić się do całej działki, ponieważ to cała działka spełnia określone funkcje i jako taka podlega analizie (por. powołany wyżej wyrok NSA z 15 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 2194). Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c w. zw. z art. 135 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji w pkt. I wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono w pkt. II wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat z czynności radców prawnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1935).