II SA/Ol 844/12

Dnia 4 października 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2012 roku sprawy ze skargi T. O. na decyzję Inspektora Transportu Drogowego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o przepis art. 93 ust. 1, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 1.1, lp. 1.8.1, lp. 6.5.5 załącznika do tej ustawy nałożył na T. O. karę pieniężną w łącznej wysokości "[...]". Kara ta stanowiła sumę kar pieniężnych za stwierdzone, podczas kontroli w dniach "[...]" w siedzibie firmy, naruszenia polegające na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji z wyłączeniem taksówek, wykonywanie transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne oraz niesporządzenie lub niewłaściwe sporządzenie planu ochrony w zakresie przewozu drogą towarów niebezpiecznych. Wszystkie te naruszenia – w liczbie 3 – wraz z przypisanymi im karami pieniężnymi, zostały szczegółowo wymienione i opisane w powyższej decyzji z dnia "[...]" (por. akta administracyjne sprawy). W odwołaniu od powyższej decyzji T. O. zarzucił jej naruszenie art. 7, art. 77 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.) polegające na niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Argumentował, iż organ pierwszej instancji dokonał błędnej interpretacji przepisów, gdyż brak umowy o pracę dla kierowcy, syna R. O., nie stanowił podstawy do stwierdzenia, iż strona wykonywała transport drogowy. Podniósł, iż w jego ocenie, jeżeli pracownik spełnia kryteria określone dla osób współpracujących, to nie musi on zawierać umowy o pracę z synem, aby był on traktowany jako "pracownik". Dodał, iż w całym kontrolowanym okresie, jak i po tym okresie, wykonywał transport wyłącznie na potrzeby własne. Ponadto wskazał, iż organ naruszył art. 107 § 1 k.p.a., gdyż nie wskazał, kiedy to syn skarżącego miał prowadzić pojazd jako kierowca. Nie zgodził się również z zarzutem naruszenia z tytułu niesporządzenia lub niewłaściwego sporządzenia planu ochrony w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Po rozpatrzeniu odwołania, Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej jako: GITD) decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", uchylił w całości zakwestionowana decyzję organu pierwszej instancji, nałożył na T. O. karę pieniężną w wysokości "[...]", z tytułu lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz umorzył postępowanie administracyjne w zakresie pozostałych naruszeń. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 5 ust. 1, art. 8 ust. 1, ust. 2 pkt 4 i ust. 3 pkt 8, art. 11 ust. 3, art. 14, art.39 a, k, l, m, 92a ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm., Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454), lp. 1.1 załącznika nr 3 do ww. ustawy, art. 109 ust. 1 pkt 1, art. 134 oraz art. 135 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r. Nr 227 poz. 1367), lp. 5.6 załącznika do ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. oraz art. 10 i 11 ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2011 r. Nr 244, poz. 1454). Podniósł m.in., iż wobec braku zawarcia norm sankcjonujących wykonywanie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych w ustawie o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2012 r., istnieją podstawy do umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w zakresie powyższego naruszenia, tj. niewłaściwego sporządzenia planu ochrony w zakresie przewozu drogowego towarów niebezpiecznych. Natomiast w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym dotyczącym odpowiedzialności podmiotu wykonującego przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem nie przewidziano sankcji za naruszenie w postaci wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne. Odpowiedzialności za to naruszenie nie ponosi już podmiot wykonujący przewóz drogowy, więc kara za to naruszenie jest bezprzedmiotowa. Odnosząc się natomiast do zasadności nałożenia kary za naruszenie lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym (wykonywanie transportu bez wymaganej licencji) GITD wskazał, iż jednym z warunków, jakim ustawodawca obwarował możliwość wykonywania przewozów na potrzeby własne przedsiębiorstwa bez konieczności posiadania licencji, wskazanym w punkcie 4a art. 4 ustawy o transporcie drogowym, jest to, iż pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. W sprawie nie został tym samym spełniony warunek zastrzeżony w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, albowiem R. O. świadczył usługę na podstawie umowy zlecenia. Argumentował, iż chybione jest twierdzenie skarżącego, iż nie musiał podpisywać z synem umowy, aby ten był traktowany zgodnie z prawem jako pracownik. Zgodnie bowiem z art. 2 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. 1974 r. Nr 24, poz. 141 ze zm.) pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Tym samym kierowca R. O. nie był pracownikiem w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy. Natomiast prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego i wspólne korzystanie z zarobionych pieniędzy nie wyłącza możliwości zatrudnienia syna na postawie umowy o pracę w prowadzonym przez skarżącego przedsiębiorstwie. Dodał, iż do dnia wydania zakwestionowanej decyzji strona nie przedstawiła żadnych nowych dokumentów, czy dowodów uzasadniających odstąpienie od nałożenia kary. Konkludując podniósł, iż organ pierwszej instancji nie naruszył zasad postępowania wynikających z k.p.a. bowiem w sposób wszechstronny dokonał oceny stanu faktycznego, działał w granicach i zgodnie z przepisami prawa oraz wypełnił obowiązek wynikający z art. 7 i 77 k.p.a., gdyż w toku prowadzonego postępowania zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a zaskarżona decyzja zawiera niezbędne elementy określone w art. 107 § 3 k.p.a. W skardze wniesionej do Sądu na decyzję GITD z dnia "[...]" T. O. podniósł, iż w postępowaniu przed organem odwoławczym złożył pismo oraz przesłał faxem umowę o pracę jego syna R. O.. Z niewiadomych przyczyn organ nie wziął jednak pod uwagę powyższej okoliczności i nałożył karę. Wskazał, że nie przedstawił wcześniej umowy o pracę, gdyż przeprowadzający w jego firmie kontrolę pracownicy organu stwierdzili, iż takiej umowy nie bierze się pod uwagę, a on błędnie zrozumiał, że chodzi im o umowę zlecenia. Podał, że syn mógł nie pamiętać, że podpisał umowę o pracę. Do skargi dołączył kserokopię umowy o pracę zawartej pomiędzy R. O., a T. O., na czas określony w dniu "[...]". W odpowiedzi na skargę GITD, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Podał również, że w toku całego postępowania strona nie przedstawiła żadnych dowodów, które potwierdzałyby fakt, iż kierowca w chwili kontroli był zatrudniony w oparciu o przepisy Kodeksu pracy. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 4 października 2012 r. T. O. podał, że od umowy zawartej z synem płacił składki ZUS oraz podatek. Dodał, iż pierwotnie nie pamiętał, że syn nie ma zawartej umowy o pracę, bo była to krótka umowa. Ponadto na potwierdzenie przesłania umowy o pracę GITD złożył raport z transmisji danych faxem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Skarga skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. W myśl natomiast art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi, który wydał decyzję. Z redakcji zacytowanego art. 145 § 1 pkt 1b p.p.s.a. wynika, że tzw. podstawa wznowieniowa jest odrębną od naruszenia prawa materialnego i innego naruszenia przepisów postępowania, przesłanką do uchylenia zaskarżonego aktu i tak jak naruszenie prawa materialnego, jak też inne naruszenie przepisów postępowania, uwzględniana jest przez sąd administracyjny z urzędu. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu dokonać kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w kontekście wszystkich obowiązujących przepisów prawa. Podkreślić przy tym należy, że w myśl art. 145 p.p.s.a., w przypadku naruszenia przez organ prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, Sąd administracyjny zobligowany jest do uchylenia zaskarżonego aktu bez konieczności dokonywania oceny, czy stwierdzone uchybienie miało i ewentualnie jaki wpływ na wynik postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści tego przepisu, dokonanie takiej oceny jest konieczne jedynie w przypadku naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a.), czy też w wypadku naruszenia innych przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Zgodnie z art. 4 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym niezarobkowy przewóz drogowy - przewóz na potrzeby własne - oznacza każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki: a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego - rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin, d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych. W przedmiotowej sprawie organ nałożył na T. O. karę podając, że wykonywany przez jego syna transport nie był transportem na potrzeby własne przedsiębiorcy (art. 4 ust. 4a ustawy o transporcie drogowym) bowiem R. O. nie był zatrudniony w firmie skarżącego na podstawie umowy o pracę. Z kolei we wniesionej do Sądu skardze T. O. wyjaśnił, że źle zrozumiał znaczenie wyrażenia "umowa o pracę" sądząc, że chodzi o umowę zlecenia. Przedstawił ponadto kserokopię umowy o pracę zawartej pomiędzy jego synem, a T. O. Kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do oceny, czy organy administracji dokładnie wyjaśniły istotne okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawidłowo zastosowały do niego właściwe przepisy prawa materialnego. Ponadto Sąd zobowiązany jest ocenić, czy w sprawie nie zaistniały okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Sąd uznał, że złożona do akt sprawy razem ze skargą kserokopia umowy o pracę, z której wynika, że syn skarżącego był zatrudniony w jego firmie, jest niewątpliwie nowym dowodem istniejącym w dniu wydania zaskarżonej decyzji nieznanym organowi ją wydającemu. Dowód ten wskazuje na nową, nieustaloną dotychczas przez organ orzekający okoliczność. Jednocześnie Sąd uznał, że jest to okoliczność dla sprawy istotna, której nie można pominąć oceniając sytuację skarżącego w świetle ustawowych przesłanek będących podstawą nałożenia na niego kary. Ujawnienie nowej okoliczności na etapie postępowania sądowego spowodowało, że stan faktyczny sprawy wymaga ponownego ustalenia. Natomiast sąd administracyjny jest zobowiązany uchylić decyzję, jeżeli stwierdzi jedną z przesłanek wznowienia postępowania (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie nie można naruszenia prawa, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ograniczać jedynie do sytuacji, gdy zachodzi prosta sprzeczność między treścią przepisu, a sposobem jego zastosowania przez organ administracji. W postępowaniu administracyjnym przez wydanie decyzji z naruszeniem prawa rozumie się także takie sytuacje, w których organowi administracji nie można postawić zarzutu naruszenia przepisów w toku wydawania decyzji. Dotyczy to na przykład niektórych podstaw wznowienia postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA 2006/2/39). Jak wskazano w wyroku NSA z dnia 10 października 2007 r., sygn. II OSK 2002/06 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wiążące się z ujawnieniem nowych dowodów, musi być poprzedzone oceną przydatności dowodu przedstawionego przez stronę dla potrzeb prowadzonego przez organ odwoławczy postępowania po uchyleniu decyzji przez sąd. Powyższe oznacza, iż sąd zobligowany jest do dokonania wstępnej oceny przydatności takich nowych dowodów dla rozpoznawanej sprawy. W tym miejscu należy zatem stwierdzić, że ponieważ organ przyjął, iż R. O. nie był pracownikiem skarżącego co w konsekwencji zasadniczo wpłynęło na wymierzenie skarżącemu kary pieniężnej, to niewątpliwym jest, że załączony do skargi nowy dowód może mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, oczywiście o ile zostaną jednoznacznie określone daty wykonywania przewozów przez syna skarżącego. Bowiem z przedstawionego Sądowi materiału dowodowego ani z ustaleń organów administracji nie wynika jednoznacznie kiedy syn skarżącego świadczył na jego rzecz te przewozy. Okoliczność ta, w świetle przedstawionej przez skarżącego umowy o pracę, musi być ustalona jednoznacznie w toku ponownego postępowania, gdyż będzie decydowała o możliwości nałożenia na T. O. kary. Przed pełnym i wyczerpującym ustaleniem tych okoliczności nie można przesądzić, że dowód w postaci umowy o pracę nie zmieni sytuacji skarżącego, będzie tak gdyby okazało się, że przewozy wykonywane były przez R. O. w okresie jego zatrudnienia wynikającego z dołączonej do skargi umowy o pracę. Reasumując, ponieważ w sprawie ujawniony został nowy dowód, który nie był znany wcześniej organowi orzekającemu, a jest to dowód który może mieć dla sprawy istotne znaczenie, Sąd stwierdził, że jego ujawnienie byłoby podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wobec powyższego Sąd działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.