II SA/Ol 846/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Szczytno z dnia 29 kwietnia 2011 roku nr VII/53/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Szczytno oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 2 ust. 2 i 3; - 3 ust. 2; - § 5; - § 6; oraz § 10 ust. 1 i 2. 29 kwietnia 2011 r. Rada Gminy Szczytno, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie podjęła uchwałę nr VII/53/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w Gminie Szczytno oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W skardze, wniesionej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Szczytnie wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej § 2 ust. 3, § 3 ust. 2, § 5, § 6 i § 10 ust. 1 załącznika do uchwały, zarzucił, że uchwała w tym zakresie została podjęta z istotnym naruszeniem art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 9a ust. 3-4, ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, poprzez przekroczenie przez organ uchwałodawczy gminy delegacji ustawowej i wskazania: a/ w § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego w sposób powodujący modyfikację art. 9 a ust. 3-4 ww. ustawy; b/ w § 3 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały przesłanek odwołania członków Zespołu, do czego organ nie był upoważniony; c/ w § 5 i w § 6 celów i zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, podczas, gdy nie został upoważniony do określania tych kwestii; d/ w § 10 ust. 2 nałożenia na członków Zespołu obowiązku zachowania poufności, podczas gdy organ nie został upoważniony do określania tych kwestii. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu uznał zasadność skargi. Obecny na rozprawie Prokurator Prokuratury Okręgowej podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sprawowana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W przepisach ustawy o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. 2019, poz. 506, dalej jako: "u.s.g.") zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność posiłkowania się w tym zakresie stanowiskiem wypracowanym w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. Wniesiona skarga okazała się uzasadniona. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie jest uchwała w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie w gminie Szczytno oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, która ze względu na generalno-abstrakcyjny charakter jest aktem prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić zgodnie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016r. poz. 283), stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Z treści art 40 u.s.g. wyraźnie wynika, że prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy przysługuje gminie na podstawie upoważnień ustawowych. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien także uwzględnić regulacje zawarte w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Uchwała będąca przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie w części została podjęta z naruszeniem ww. przepisów. Zgodnie z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 2). Stosownie do art.9a ust. 3 i 4tej ustawy, w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie (ust. 5). Z kolei art. 9a pkt 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie stanowi, że rada gminy określa w drodze uchwały tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przepis art. 9a pkt 15 nie przewiduje zatem dla rady gminy kompetencji do wskazania podmiotów wchodzących w skład zespołu interdyscyplinarnego. O składzie zespołu stanowi sama ustawa (art. 9a ust. 3-5 u.p.p.r.), a wobec tego § 2 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały określający enumeratywnie wskazanych przedstawicieli Zespołu Interdyscyplinarnego, jest sprzeczny z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej. Ponadto w składzie Zespołu został wskazany przedstawiciel "kuratorskich służb sądowych", którego ustawa w ogóle nie przewiduje. Ustawa przewiduje bowiem w art. 9a ust. 4 w składzie zespołu interdyscyplinarnego "kuratorów sądowych". Powyższy zapis w sposób nieuprawniony modyfikuje zatem treść normy ustawowej. Z naruszeniem prawa został też podjęty § 2 ust. 2 ww. załącznika, w którym lokalny prawodawca postanowił, że warunkiem przystąpienie do Zespołu Interdyscyplinarnego jest podpisanie porozumienia instytucji właściwej z Wójtem Gminy Szczytno. Wg § 2 pkt 3 podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w skład zespołu interdyscyplinarnego są kuratorskie służby sądowe. Natomiast stosownie do art. 9a ust. 8 u.p.p.r., kuratorzy sądowi zostali wyłączeni z grupy podmiotów, z którymi wójt (burmistrz, prezydent miasta) zawiera porozumienie, w oparciu o które działa zespół. Norma aktu pod ustawowego wskazuje, że porozumienie zawierane jest także z tym podmiotem tj. kuratorem sądowym, co jest niezgodne z ww. art.9a ust. 8 u.p.p.r., który podpisywanie porozumienia przewiduje tylko dla podmiotów wymienionych w ust. 3 i 5, z wyłączeniem kuratorów sądowych, o których mowa w art. 9a ust. 4 ustawy. Rację ma też skarżący, że omawiana delegacja ustawowa nie daje radzie gminy kompetencji do określania przesłanek uzasadniających odwołanie członka zespołu interdyscyplinarnego. Kompetencja organu uchwałodawczego ogranicza się tylko do ustalenia trybu i sposobu odwoływania członków Zespołu. Nie jest on natomiast uprawniony do ustalania przesłanek materialnoprawnych dających podstawę do odwołania członka Zespołu. Dlatego za niezgodny z prawem należy uznać § 3 ust. 2 załącznika do uchwały normujący przyczyny odwołania członka Zespołu. Należy podkreślić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły. Wszelkie wykroczenie poza delegację ustawową stanowi istotne naruszenie prawa. Poza granice delegacji ustawowej wykraczają również postanowienia § 5 i § 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, w których rada określa odpowiednio cele i zadania Zespołu Interdyscyplinarnego. Zakres upoważnienia ustawowego został ściśle określony w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. i nie mieści się w nim określanie celów i zadań Zespołu. Niezgodna z prawem jest także treść § 10 ust. 2 uchwały uprawniająca członków Zespołu do przetwarzania danych osób dotkniętych przemocą w rodzinie (ust. 1) oraz nakładająca na członków zespołu obowiązek zachowania poufności wszelkich informacji i danych ( ust. 2). Kwestia ta jest uregulowana przepisami ustawy i nie wchodzi w zakres upoważnienia, o którym mowa w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części.