II SA/Ol 850/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Sędzia WSA Protokolant Marzenna Glabas Alicja Jaszczak - Sikora (spr.) Tadeusz Lipiński Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2004 r. sprawy ze skargi Gminy Szczytno na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko - Mazurskiego z dnia 8 października 2004 r. nr PN 0911-214/04 w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 1 ust. 2 uchwały nr XXI/154/04 Rady Gminy Szczytno z dnia 2 września 2004 r. w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania stypendium za wyniki w nauce dla uczniów i studentów z " Funduszu Stypendialnego Rady Gminy Szczytno": I) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, II) zasądza od Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na rzecz Gminy Szczytno kwotę 500 zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 8 października 2004 r. (PN.0911-214/04) Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność § l ust 2 uchwały nr XXI/154/04 Rady Gminy Szczytno z dnia 2 września 2004 r. w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania stypendium za wyniki w nauce dla uczniów i studentów z "Funduszu Stypendialnego Rady Gminy Szczytno". W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, iż zapis, zgodnie z którym regulamin przyznawania stypendium obowiązuje od dnia 1 września 2004 r., pozostaje w rażącej sprzeczności z § 2 przedmiotowej uchwały, który określa termin jej wejścia w życie w sposób właściwy dla aktów prawa miejscowego, uregulowany w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, a więc po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina Szczytno wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego, zarzucając naruszenie art. 2 Konstytucji RP oraz art.4 ust. l i art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych. Skarżąca nie zgodziła się z zarzutem wewnętrznej sprzeczności swej uchwały wskazując, iż rozróżnienia wymaga wejście w życie aktu normatywnego i wsteczne obowiązywanie takiego aktu. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie. Stwierdził, iż nie kwestionuje możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, o czym stanowi art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych aktów prawnych, jednakże stoi na stanowisku, że przepis ten nakłada na organ uchwałodawczy gminy szczególny obowiązek polegający na konieczności wskazania przesłanek uzasadniających nadanie aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej. Gmina takich przesłanek w uzasadnieniu do uchwały jak również w samej uchwale nie wskazała, co uniemożliwiło organowi nadzoru ich ocenę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego był § l pkt 2 uchwały Rady Miejskiej w Szczytnie z dnia 2 września 2004r. nr XXI/154/04 w sprawie uchwalenia regulaminu przyznawania stypendium za wyników nauce dla uczniów i studentów z "Funduszu Stypendialnego Rady Gminy Szczytno" Ten przepis prawa miejscowego, według Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, nie mógł pozostać w obrocie prawnym ze względu na sprzeczność zakwestionowanego § l pkt 2 z § 2 uchwały określającym datę wejścia w życie całego aktu. Dokonując oceny legalności przedmiotowej uchwały Sąd uznał, iż nie narusza ona prawa. Zgodnie z generalną zasadą, wyrażoną w art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz. U Nr 62, poz.718 ze zmianami), akty prawne powszechnie obowiązujące, które podlegają ogłoszeniu w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia. Przepis ten nie wyłącza jednak możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawa nie stoją temu na przeszkodzie, co wynika wprost z art. 5 cytowanej ustawy. Istotą sporu pomiędzy stronami było to, czy możliwe jest obowiązywanie regulaminu podziału stypendiów od daty wcześniejszej niż data wejścia w życie całej uchwały. Cała bowiem uchwała wchodziła w życie po upływie 14 dnia od daty ogłoszenia, a obowiązywanie regulaminu ustalono od dnia l września 2004r. Należało więc rozważyć, czy owa rozbieżność powoduje niezgodność z zasadami demokratycznego państwa prawa ustalonymi w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Głównie chodzi tu o art. 2 Konstytucji wyrażający zasadę, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej, w którym obywatele mają poczucie stabilności i zaufania do stanowionego prawa oraz art. 7 Konstytucji wyrażający zasadę, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Trybunał Konstytucyjny niejednokrotnie wypowiadał się, iż odpowiedź na pytanie o zgodności z powyższymi zasadami przepisów obowiązujących z mocą wsteczną może zapaść dopiero po wnikliwej analizie skutków, jakie przepisy te wywołują wobec adresatów, do których są skierowane. Zasada nie działania prawa wstecz może bowiem odnosić się wyłącznie do przepisów, które nakładają nowe obowiązki lub ograniczają prawa adresatów, do których są skierowane. Takie stanowisko zajął Trybunał między innymi w orzeczeniu z dnia 24 lipca 1990r. sygn. K. 5/90 ( publikowane w OTK 1990/1/4) wydanym na tle przepisu, który wchodził w życie z dniem 12.01.1990r. z mocą obowiązującą od 1.01.1990r. W rozstrzygnięciu tym Trybunał Konstytucyjny wskazał wprawdzie na potrzebę wprowadzania w życie wszelkich aktów prawnych z odpowiednim wyprzedzeniem, dopuścił jednakże możliwość takiej konstrukcji, że akt prawny wchodzi w życie z określoną datą lecz z mocą obowiązującą od daty wcześniejszej, oczywiście pod warunkiem, że nie narusza to konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawa. W rozpatrywanej sprawie, zważywszy na datę podjęcia przedmiotowej uchwały trudno dziwić się uchwałodawcy , że jego celem było ustalenie mocy obowiązującej Regulaminu od daty wcześniejszej to jest od 1.09.2004r. Mimo wejścia w życie uchwały po upływie 14 dni od daty ogłoszenia, zasady przyjęte w Regulaminie mogły mieć zastosowanie do stanów faktycznych istniejących od początku roku szkolnego. Wbrew zarzutowi organu nadzoru nie było w tym rozwiązaniu żadnej wewnętrznej sprzeczności i nie wymagało ze strony organu podejmującego uchwałę uzasadnienia , gdyż przepis art. 5 cytowanej na wstępie ustawy tego nie wymaga. Ponadto argument ten nie został podniesiony w rozstrzygnięciu nadzorczym, a dopiero w odpowiedzi na skargę. Organ nadzoru nie przytoczył żadnych okoliczności wskazujących na to, że omawiana uchwała pogorszyła sytuację prawną adresatów. Jeśli chodzi o ocenę skutków wywołanych przedmiotowym aktem, Sąd przyjął więc, że cała uchwała, w tym także jej zakwestionowana część, nie nakłada na obywateli żadnych nowych obowiązków, nie zwiększa zakresu ich zobowiązań ani nie ogranicza praw, a wprost przeciwnie daje uprawnienie do korzystania z Funduszu Stypendialnego. Taki sposób uregulowania daty wejścia w życie aktu normatywnego i daty jego obowiązywania nie naruszał więc przepisów cytowanej na wstępie ustawy oraz Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym należało uznać, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było niezgodne z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996 r. Nr 13, póz. 74 ze zm.) Aby zastosować przewidziany tam środek nadzoru właściwy organ musi w sposób nie budzący wątpliwości wykazać sprzeczność postanowień badanej uchwały z prawem. Skoro sprzeczności tej Wojewoda nie wykazał, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było bezpodstawne. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 148 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, póz. 1270), orzekł jak w sentencji wyroku. O f kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art. 200 cytowanej ustawy oraz § 2 ust. 2 i § 14 ust. 2 pkt l "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. ( Dz. U Nr 163, póz. 13 49 ze zmianami)