II SA/Ol 858/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska (spr.) Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia 30 października 2009 r., wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta O. przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów, nałożono na "[...]" (zwaną dalej spółką), karę pieniężną w wysokości 3.895,40 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi, przez umieszczenie części reklamy o treści zmiennej, w okresie od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 19 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wyjaśnił, że za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia tam reklam pobiera się opłatę wymierzaną na zasadach przewidzianych w art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115, ze zm.). Jednocześnie, zgodnie z ust. 12 art. 40, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Organ pierwszej instancji podał, że w toku kontroli pasa drogowego m.in. ulicy W. ustalił, iż część nośnika reklamy umieszczonej w pasie drogowym ulicy S. zajmuje także pas drogowy ulicy W. bez zezwolenia zarządcy drogi. Wyjaśnił, że zgodnie z wydanym zezwoleniem z dnia 5 kwietnia 2001 r. reklama ta powinna znajdować się wyłącznie w pasie drogowym ulicy S. Powyższe ustalenie obligowało organ pierwszej instancji do naliczenia kary pieniężnej. Organ administracji wyjaśnił ponadto, że pod pojęciem reklamy należy rozumieć także jej nośnik, tj. także elementy konstrukcyjne i zamocowania. W uzasadnieniu decyzji zawarto także szczegółowe wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego ulicy wskazanej w sentencji decyzji. W złożonym odwołaniu spółka zarzuciła, że organ pierwszej instancji nie zapewnił jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż nie powiadomił jej o oględzinach reklamy przeprowadzonych w dniu 2 stycznia 2009 r. Spółka zaznaczyła, że w toku tych oględzin organ dokonał pomiarów wielkości reklamy i jej usytuowania. Powyższym organ naruszył art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej zwanej K.p.a. W ocenie spółki, późniejsze zapoznanie strony z aktami sprawy nie konwaliduje wskazanej wadliwości postępowania. Spółka zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji, że błędnie zinterpretował definicję legalną reklamy, a także przepis art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, zawierający sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., decyzją z dnia 22 lipca 2010 r., uchyliło w całości decyzję będącą przedmiotem odwołania i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że decyzja została wydana z naruszeniem art. 7 i art. 77 K.p.a. Organ odwoławczy podkreślił konieczność ustalenia ponad wszelką wątpliwość i udokumentowania istnienia w sprawie przesłanek zawartych w art. 40 ust. 1, ust. 2 i ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Stwierdził, że w sprawie nie jest jednoznaczne, iż przedmiotowa tablica reklamowa rzeczywiści znajdowała się u zbiegu ulic W. i S. W tym względzie Kolegium wskazało na brak w aktach administracyjnych mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego tych ulic z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy. Kolegium nakazało ponadto organowi pierwszej instancji odniesienie się do zarzutów odwołania. W złożonej skardze spółka zarzuciła, że Kolegium bezpodstawnie wydało decyzję w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Stan faktyczny sprawy, w ocenie skarżącej, nie wymagał bowiem uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Spółka wywiodła, że w ramach uprawnienia wynikającego z art. 136 K.p.a., Kolegium mogło uzupełnić materiał dowodowy o brakującą mapę geodezyjną. Podkreśliła, że Kolegium nie dostrzegło innych nieprawidłowości w postępowaniu przeprowadzonym przez organ pierwszej instancji. Spółka podniosła ponadto, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do jej zarzutów zawartych w odwołaniu, lecz zlecił organowi pierwszej instancji odniesienie się do argumentacji odwołania, przy ponownym rozpoznawaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wyjaśniło ponadto, że nie odniosło się do zarzutów odwołania, gdyż nie rozpoznawało merytorycznie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O., którą uchylono decyzję organu pierwszej instancji i przekazano sprawę do ponownego rozparzenia temu organowi. Kontroli Sądu podlegało więc czy organ wydający decyzję kasacyjną nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Przypomnieć należy, że jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego jest zasada dwuinstancyjności postępowania, wyrażona w art. 78 Konstytucji RP oraz w art. 15 K.p.a. Przewiduje ona dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej. Do uznania, że doszło do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy konieczne jest, aby rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i organu odwoławczego zostały poprzedzone stosownym postępowaniem wyjaśniającym. Wypływa stąd obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy. Decyzja organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak decyzja organu pierwszej instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, lecz jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, ustawodawca w art. 138 K.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym - co do zasady - jako postępowanie merytoryczne. Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są w K.p.a. jako wyjątki od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G.Łaszczyca, [w:] G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, str. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). W sytuacji więc gdy uprawniony podmiot wniósł odwołanie od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji zadaniem organu odwoławczego było ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Organ odwoławczy powinien więc ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny podjąć dalsze czynności. Stwierdzenie, że organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu uzyskania niezbędnych dowodów w sprawie, albo wyłonią się braki postępowania dowodowego w znacznej części, obliguje organ odwoławczy do podjęcia rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Ponadto orzeczenie, o którym mowa w art. 138 § 2 K.p.a., może zapaść, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero w toku postępowania odwoławczego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej. W niniejszej sprawie w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O., uchylając decyzję i przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, zarzuciło temu organowi, że stan faktyczny sprawy nie został dostatecznie wyjaśniony i wskazało w tym względzie na brak mapy geodezyjnej z zaznaczonymi liniami granicznymi pasa drogowego i usytuowania przedmiotowej reklamy. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych do wydania przez Kolegium decyzji o charakterze kasacyjnym. Jeżeli Kolegium uznało, że zgromadzony przez organ pierwszej instancji materiał dowodowy nie jest wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, to winien we własnym zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające zgodnie z dyspozycją art. 136 K.p.a. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że Kolegium wskazało wyłącznie na brak w aktach sprawy mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego ulic W. i S. z zaznaczonym miejscem usytuowania reklamy. Natomiast w świetle powyższych rozważań za niewłaściwe należy uznać stanowisko organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie niezbędne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., skoro materiał dowodowy wymagał uzupełnienia tylko o mapę geodezyjną. Nie można bowiem ocenić powyższego za uzupełnienie materiału dowodowego w całości lub znacznej części. Natomiast, jak już wyżej wskazano, tylko ocena zaistnienia takich braków w materiale dowodowym uprawnia (i jednocześnie zobowiązuje) organ odwoławczy do wydania decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Podzielając pogląd wyrażony w powołanych przez Kolegium wyrokach sądów administracyjnych, że określenie pasa drogowego powinno nastąpić za pomocą urzędowego dokumentu geodezyjnego określającego linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zauważyć jednocześnie należy, że sądy administracyjne, w przeciwieństwie do organów administracji publicznej, nie mają uprawnień do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, lecz wyłącznie uprawnienia kasatoryjne. Sądy te nie rozpoznają zatem ponownie sprawy administracyjnej jako trzecia instancja. Wobec tego, sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją. W powołanym przez Kolegium wyroku o sygn. II SA/Ol 955/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazując na braki w zebranym materiale dowodowym (brak map z zaznaczonym przebiegiem granic pasa drogowego), nakazał Kolegium uzupełnienie materiału dowodowego, w tym także w trybie art. 136 K.p.a. Uchylając się od dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, do czego obliguje także organ odwoławczy art. 7 K.p.a., i od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, organ ten naruszył art. 138 § 1 K.p.a., błędnie stosując w rozpoznawanej sprawie art. 138 § 2 K.p.a., a uchybienie tym przepisom mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę Kolegium, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, rozpozna sprawę merytorycznie oraz odniesie się do zarzutów zawartych w odwołaniu, a swoje stanowisko umotywuje zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało orzec jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.