II SA/Ol 955/09

Dnia 17 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Irena Szczepkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2009 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki A kwotę 5617 zł (pięć tysięcy sześćset siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia "[...]" Spółka A wystąpiła do Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów w "[...]" o wydanie decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia dziewięciu tablic reklamowych na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]" w pasach drogowych ulic: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" na terenie "[...]". Decyzją z dnia "[...]" działający z upoważnienia Prezydenta Miasta "[...]" – Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg, Mostów i Zieleni w "[...]" zezwolił Spółce A na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" na terenie "[...]" na okres od dnia "[...]" do dnia "[...]" za opłatą w wysokości "[...]". Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" stwierdziło nieważność powyższej decyzji. Wskazano, że na dzień "[...]" organ zezwalający dysponował wszelkimi danymi, aby ustalić powierzchnię reklamy w sposób prawidłowy, albowiem w aktach sprawy znajdował się szkic reklamy z podaniem jej wymiarów (w tym elementów konstrukcyjnych). Podniesiono, że organ zezwalający winien był w oparciu o te dane wydać zezwolenie obejmujące przy ustaleniu opłaty również elementy konstrukcyjne. Decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", Dyrektor MZDiM w "[...]", działając na podstawie art. 19 ust. 1 i 5, art. 21 ust. 1a w zw. z art. 20 pkt 8, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1,3,6,11,13 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19, poz. 115 ze zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), Uchwały Nr "[...]" Rady Miasta "[...]" w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie Miasta "[...]" oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zezwolił Spółce A (po zmianie formy organizacyjno-prawnej) na zajęcie pasa drogowego ulic: "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" oraz "[...]" na terenie "[...]" w okresie od dnia "[...]" do dnia "[...]" celem umieszczenia reklam o zmiennej treści, o ogólnej powierzchni "[...]" m2, za opłatą w kwocie "[...]". W uzasadnieniu decyzji m.in. określił warunki zajęcia pasa drogowego oraz podał sposób obliczenia opłaty wskazując, że do obliczenia powierzchni reklamy należało, zgodnie z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, uwzględnić jej elementy konstrukcyjne. Od powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości opłaty odwołała się Spółka A wnosząc o jej uchylenie w tym zakresie. Wydanej decyzji zarzuciła rażące nausznie prawa, tj. art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia zaskarżonej decyzji w części dotyczącej wykładni art. 46 ust. 6 w zw z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych. Zakwestionowała powołanie się przez organ na ustalenia wynikające z decyzji Kolegium o stwierdzeniu nieważności poprzedniego zezwolenia. Wywiodła, iż za powierzchnię reklamy należało przyjąć jedynie rzut poziomy urządzenia. Zakwestionowała również sposób obliczenia powierzchni reklamy, który sprowadza się faktycznie do ustalenia objętości reklamy, a za bezpodstawne uznała przy tym doliczenie do jej powierzchni elementów konstrukcyjnych. Powołała się także na praktykę innych zarządców drogi, którzy wydając zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę pomijają elementy konstrukcyjne. Po rozpatrzeniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną orzeczenia wskazało art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Argumentując rozstrzygnięcie wskazało, iż zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym w myśl ust. 2 pkt 3 powołanego przepisu, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Natomiast stosownie do art. 40 ust. 3 powyższej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę.· Zgodnie zaś z ust. 6 art. 40 ustawy, opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego. Podniosło, iż analiza zgromadzonej w sprawie dokumentacji, w tym projekty graficzne i plany konstrukcji reklam, pozwoliła na jednoznaczne ustalenie całej powierzchni reklam i w tym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe wnioskowanie i obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w zakwestionowanej decyzji. Odnosząc się z kolei do zarzutów skargi konkludowało, iż za powierzchnię reklamy - w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Jeżeli treści reklamowe, nawet tożsame, umieszczone zostały po obu lub po wielu stronach takiej konstrukcji, o wysokości opłaty, o której mowa w tym przepisie, decydować, zatem powinna łączna (dwu lub wielostronna) powierzchnia, którą informacje te w sumie zajmują. Przytoczyło również treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2009r. (sygn. akt II GSK 811/08), w którym stwierdzono, że: zarówno elementy zawierające wprost nośniki informacji, jak i wszelkie łączące się z nimi elementy konstrukcyjne i zamocowania stanowią reklamę, której powierzchnię trzeba uwzględniać na tle wyliczeń dokonanych na gruncie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Spółka A żądając jej uchylenia. Zarzuciła Kolegium dokonanie wadliwej wykładni i zastosowania zarówno legalnej definicji reklamy, jak też art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Podniosła, iż gdyby przyjąć ścisłą, literalną wykładnię powyższego przepisu, można by wnioskować, iż rzutem powierzchni reklamy jest lina, słup w postaci nośnika oraz mocowania w postaci prętów płaskowników i kątowników. Dlatego też interpretacja przepisu zaprezentowana przez organ jest sprzeczna z faktem, że opłatę pobiera się od rzutu poziomego powierzchni reklamy, natomiast organ zmierzył powierzchnię elementów konstrukcyjnych nośnika reklamy, co świadczy o błędnej wykładni art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji o naruszeniu zasady praworządności i wynikającej z niej zasady zaufania obywateli do państwa. Podniosła, powołując się na wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 3 października 2007r. (sygn. akt III SA/Wr 31/07), iż powierzchnią reklamy jest wyłącznie powierzchnia treści reklamowej, a nie powierzchnia jej nośnika. Dlatego też za powierzchnię reklamy - w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych - należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkowników drogi. Dodała, iż tylko taka wykładnia jest spójna, logiczna i zgodna z zasadą demokratycznego państwa prawa. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wskazało, iż dwukrotne umieszczenie w przepisie art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych zwrotu "powierzchnia" oznacza, że przy obliczeniu powierzchni reklamy nie można stosować rzutu poziomego reklamy. Skoro zaś przepis odsyła do powierzchni reklamy, a nie powierzchni rzutu poziomego reklamy, to w sprawie ma zastosowanie definicja legalna zawarta w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, która nie ogranicza pojęcia jedynie do nośnika informacji wizualnej, ale uwzględnia w reklamie także elementy konstrukcyjne i zamocowania. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Olsztynie w dniu 10 grudnia 2009r. pełnomocnik skarżącej w całości podtrzymał argumentację zawartą w skardze. Dodatkowo zarzucił, że organy nie ustaliły czy wskazane we wniosku reklamy znajdują się w pasie drogowym i dodał, że Spółka nie posiada wiedzy dotyczącej usytuowania reklam w pasie drogowym, bowiem mapy znajdujące się w aktach administracyjnych wskazują jedynie na miejsca ustawienia reklam, a nie określają granic pasa drogowego, co jest konieczne do nałożenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zakres kontroli sprawowanej przez wojewódzkie sądy administracyjne określa ustawa z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiąc w art. 1 ust. 2, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd stosuje środki przewidziane w art. 145 – 150 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) Powyższe oznacza, że zaskarżony akt może zostać wzruszony przez Sąd tylko wówczas, gdy narusza prawo w sposób określony w powołanej ustawie, w przeciwnym razie skarga podlega oddaleniu. Sąd uchyla zaskarżoną decyzję, jeśli stwierdzi, że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną – art. 134 p.p.s.a. W tak określonym zakresie kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd uwzględnił skargę, bowiem w toku kontroli legalności decyzji podjętych przez organy administracji publicznej stwierdził naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać prawidłowe ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie - stosownie do art. 7 i 77 § 1 k.p.a. – m.in. poprzez wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem brak ustaleń w oparciu o znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dowody, powoduje brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego, co prowadzi do naruszenia art. 7 k.p.a. Natomiast nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego uchybia przepisowi art. 77 § 1 k.p.a. Nie wyjaśnienie wszystkich wątpliwości i okoliczności mających istotne znaczenie stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji. Trzeba również zauważyć, że decyzje wydawane w postępowaniu administracyjnym podlegają rygorom określonym w art. 107 § 1 k.p.a. Przepis ten wymienia elementy decyzji administracyjnej, do których należy między innymi jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei § 3 cytowanego artykułu stanowi, iż uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Oceniając pod tym względem zaskarżoną decyzję stwierdzić należy, że jej uzasadnienie powyższych wymogów nie spełnia. Bowiem w sytuacji, gdy organ w decyzji nie wskazuje podstaw faktycznych oraz potwierdzających je dowodów, adresat decyzji, a także Sąd w toku sądowej kontroli decyzji nie są w stanie ocenić czy działanie organu w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania oraz rozpatrzenia materiału dowodowego, było zgodne z prawem. Przechodząc do meritum, ocenie Sądu poddana została decyzja utrzymująca w mocy decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego celem umieszczenia reklam i nakładającą obowiązek uiszczenia opłaty z tego tytułu. Zatem jedną z podstawowych kwestii, którą należało przesądzić w pierwszej kolejności, było ustalenie, czy doszło w ogóle do zajęcia pasa drogowego. O tym co należy rozumieć pod pojęciem pasa drogowego mówi art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zawierający ustawą definicję pasa drogowego. Według tej definicji, pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W przekazanych Sądowi administracyjnych aktach sprawy brak jest jakiejkolwiek mapy geodezyjnej, na której zaznaczone byłyby linie graniczne pasa drogowego wraz z zaznaczonym miejscem usytuowania reklam. Oparcie się w tym zakresie wyłącznie na wniosku skarżącej w którym podaje ona, że reklamy umieszczone są w pasie drogowym drogi gminnej, wojewódzkiej, czy też krajowej jest niewystarczające. Nie pozwala bowiem na stwierdzenie, czy tablice reklamowe faktycznie znajdowały się w obrębie pasa drogowego, czy też jedynie na działce sąsiadującej z tym pasem drogowym. Odpowiedzi na powyższe pytanie nie udzielają również znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy kopie map zasadniczych terenów złożone przez skarżącą , na których zaznaczono reklamy, bowiem nie wynika z nich jednoznacznie, czy zaznaczono na nich granice pasa drogowego. Na potrzebę gromadzenia tego rodzaju dokumentacji wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie. I tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 18 kwietnia 2008r. (sygn. akt II GSK 68/08; publ. Lex nr 489107) uznał, że w sytuacji, gdy zainteresowany kwestionuje fakt zajęcia, może on zostać bez żadnych wątpliwości ustalony wyłącznie w oparciu o urzędowy dokument geodezyjny określający zarówno linie graniczne pasa drogowego, jak też kolizję z tymi liniami umieszczonych w pasie drogowym reklam. Wynika to z definicji pasa drogowego jako wydzielonego liniami granicznymi gruntu wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy). Brak tych ustaleń w aktach sprawy skutkuje koniecznością uznania decyzji za nieprawidłową i wydaną z naruszeniem prawa. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 19 września 2008r., sygn. akt VI SA/Wa 840/08 (publ. Lex nr 516219) wskazał, że dowód na okoliczność zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia nie będzie pełny, jeżeli w materiałach dowodowych sprawy nie zostanie przedstawiony urzędowy dokument geodezyjny określający linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę całkowicie podziela przedstawione powyżej stanowiska. Wskazane braki w zebranym materiale dowodowym ( brak map z zaznaczonym przebiegiem granic pasa drogowego) uniemożliwia w niniejszej sprawie jednoznaczne stwierdzenie, że reklamy skarżącej zajmowały pas drogowy, co jest warunkiem sine qua non właściwego rozstrzygnięcia sprawy. Z tej przyczyny, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze powinno uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, który pozwoli potwierdzić lub wykluczyć zajęcie pasa drogowego przez reklamy skarżącej. W tym celu organ może rozważyć zasadność skorzystania z uprawnień przewidzianych w art. 136 k.p.a. Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu dotyczącego dokonania przez organy wadliwej wykładni art. 40 ust. 6 w zw. z art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, a w konsekwencji podważającego prawidłowość dokonania pomiaru powierzchni reklam wskazać należy, że powyższe zagadnienie nabierze w sprawie istotnego znaczenia dopiero w przypadku ustalenia, że tablice reklamowe rzeczywiście znajdowały się w obrębie pasa drogowego. Zatem odnoszenie się do tego zarzutu skargi byłoby przedwczesne. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem powyżej wskazanych przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. skargę uwzględnił. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do uprawomocnienia się wyroku, zaś o kosztach postępowania sądowego w kwocie 5617 zł, obejmujących uiszczony wpis od skargi w wysokości 2000 zł, jak też wynagrodzenie radcy prawnego w kwocie 3600 zł (§ 14 ust. 2 pkt 1 lit. "a" w zw. z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu – Dz. U. z 2002r. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) oraz kwotę 17 zł z tytułu opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. ----------------------- 7