II SA/Ol 86/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 marca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 980 zł (dziewięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia "[...]" Starosta A zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w A przy ul. A na działce nr "[...]", dla R. M. i K. R. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Gmina Miasta, wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wskazanych budynków, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W motywach odwołania skarżąca wskazała, że udzielając pozwolenia na budowę naruszono w sposób istotny zasady postępowania administracyjnego w postaci bezzasadnego odmówienia zawieszenia w/w postępowania oraz wydania decyzji merytorycznej w sprawie bez uprzedniego rozstrzygnięcia wniesionego zażalenia. Nadto skarżąca podniosła naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez przedstawienie przez inwestora nieaktualnych warunków technicznych na przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nieruchomości, naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane polegające na zaprojektowaniu budynków, których wysokość narusza ustalenia wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz brak poczynienia jakichkolwiek ustaleń w zakresie sygnalizowanej przez skarżącą groźby naruszenia przez lokalizację zjazdów na drogę publiczną w sposób przyjęty w projekcie, paragrafu 78 i 113 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia 30 listopada 2015r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wyliczony dla przedmiotowej inwestycji wskaźnik intensywności zabudowy, który wynosi 0,28 mieści się w przedziale zawartym w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego Miasta A. Zgodna z paragrafem 44 pkt 4 lit. c w/w aktu prawa miejscowego jest zaprojektowana wysokość budynków. Nadto organ odwoławczy stwierdził, iż w związku z wejściem w życie zmiany art. 34 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie ma podstaw do żądania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oświadczeń właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła, gazu, odbioru ścieków w związku z czym nie doszło do naruszenia art. 34 ust 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W legendzie projektu zagospodarowania terenu roślinność została oznaczona fioletową linią przerywaną w związku z czym spełniony został nakaz wprowadzenia zieleni towarzyszącej. Natomiast przepompownia ścieków nie jest objęta przedmiotową decyzją, która dotyczy budowy dwóch budynków. Skargę na powyższą decyzję wywiodła Gmina Miasta zarzucając: - naruszenie art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z uwagi na ich błędną wykładnię oraz brak sprawdzenia projektu zagospodarowania działki z przepisami techniczno – budowlanymi; - błędną wykładnię i nie zastosowanie w sprawie art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., a także nieuwzględnienie naruszenia przepisów k.p.a. przez organ I lub II instancji polegające na dopuszczeniu zmiany projektu zagospodarowania terenu po zakończeniu postępowania dowodowego w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o uchylenie w całości decyzji Starosty. Argumentując swoje stanowisko skarżąca wskazała na dokonanie przez organ odwoławczy błędnej wykładni art. 34 ust. 3 pkt 1 i art. 35 ust 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie zgodności projektu z miejscowym planem co do wysokości budynków jak również wskaźnika intensywności zabudowy. Wysokość zabudowy została wyraźnie przekroczona, a organ odwoławczy nie podzielił słusznej argumentacji, gdyż oparł się na definicji wysokości budynku. Należy przyjąć, że wysokość zabudowy mierzona jest od naturalnej warstwicy w najniższym punkcie obrysu obiektu do jego najwyższego punktu. Sprawa pozostawania w obrocie prawnym decyzji uzgadniającej lokalizację zjazdów z działki powinna stanowić zagadnienie wstępne dla ewentualnego zatwierdzenia projektu budowlanego. Również na bliżej niesprecyzowanym etapie postępowania, ale już po zamknięciu postępowania dowodowego, zostały dokonane zmiany poprzez oznaczenia w projekcie budowlanym - dotyczące umiejscowienia pasa zieleni. W ocenie strony skarżącej decyzja narusza również studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego poprzez zatwierdzenie projektu z praktycznie płaskim dachem W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowa argumentację i wniósł o oddalenie skargi. Na etapie poprzedzającym rozprawę skarżąca i uczestnicy postępowania składali kolejne pisma procesowe, w których wnioskiem najdalej idącym był wniosek o zawieszenie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie argumenty podniesione w skardze legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Punktem wyjścia dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks Postępowania Administracyjnego. Zgodnie z jego artykułem 15 postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przy czym w myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Weryfikacja decyzji organu I instancji może być zatem uruchomiona jedynie w przypadku, gdy środek odwoławczy zostanie wniesiony przed podmiot legitymujący się przymiotem strony w danym postępowaniu. Jak wynika z kolei z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W przedmiotowej sprawie konieczne jest także wskazanie art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Zauważyć należy, że powyższy przepis nie wyłącza stosowania przepisu ogólnego 28 k.p.a. lecz konkretyzuje go zawężając krąg podmiotów uprawnionych do nadania im przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Podkreślenia wymaga, iż wskazane podmioty zdobędą status strony we wskazanym postępowaniu jeżeli jednocześnie spełniają wymogi z art. 28 k.p.a. a nadto należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Te warunki muszą być spełnione łącznie. Definicja obszaru oddziaływania obiektu znajduje się w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z jej brzmieniem, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Ustawodawca nie określił tego pojęcia wprost, lecz przez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Przepisami odrębnymi, o których stanowi art. 3 pkt 20, są wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego (Z. Kostka,Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2007, s. 24). Są nimi zarówno akty wykonawcze do Prawa budowlanego, jak i ustawy szczególne wraz z aktami wykonawczymi. Regulacjami odrębnymi są przykładowo także przepisy ustawy o ochronie przyrody i ustawy o drogach publicznych. Wobec powyższego to na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek ustalenia norm prawnych, które będą determinowały obszar oddziaływania danej inwestycji. Powyższe oznacza zatem, że przymiotu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada podmiot, którego nieruchomość wprawdzie sąsiaduje z terenem na którym ma być zrealizowana inwestycja, ale która nie została zaliczona do obszaru oddziaływania tego przedsięwzięcia. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny, podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dają tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa, tylko wówczas mamy do czynienia z istnieniem interesu prawnego. Ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania podmiotu za stronę takiego postępowania, ponieważ istnieje wówczas wyłącznie interes faktyczny (wyrok NSA z 4 lipca 2013 r., II OSK 583/2012, Lexis.pl nr 8046349). Interes prawny to interes, który na zasadzie przepisu prawa może być zrealizowany za pomocą indywidualnego aktu administracyjnego. W konsekwencji postępowanie "dotyczy" interesu prawnego danego podmiotu w tym znaczeniu, że w rezultacie takiego postępowania wydaje się decyzję, która bezpośrednio rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach tego podmiotu oraz pośrednio stanowi, w jaki sposób i w jakim zakresie rozstrzygnięcie to wpłynie na prawa i obowiązki innych podmiotów, których sytuacja prawna jest powiązana z sytuacją adresata (adresatów) decyzji. Ponadto istnienie interesu prawnego musi znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Samo faktyczne uczestniczenie określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką uzyskania przezeń statusu strony, a także nie skutkuje nabyciem przez ten podmiot statusu strony, jeżeli nie ma on interesu uczestniczenia w tym postępowaniu opartego na przepisie prawa materialnego (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu administracyjnym, s. 40-41, zob. także wyrok NSA z 10 maja 2001 r., I SA 2595/99, Lexis.pl nr 8098295). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 marca 1999 r. (I SA 1189/98, SIP nr 47969), cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (zob. także np. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., II SA 1355/98, SIP nr 41827). Biorąc pod uwagę powyższe rozważania stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie Gmina, ani organy administracji w uzasadnieniach decyzji nie wykazały w sposób przekonujący, że skarżąca gmina powinna być stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Organ I stopnia doręczył skarżącej decyzję o pozwoleniu na budowę, zgodnie jednak z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych - przymiot strony wynika ze stosunku prawnego, a nie z rozstrzygnięcia organu administracji, akceptującego udział w postępowaniu danego podmiotu jako strony (zob. np. wyrok NSA z 17 listopada 1998 r., III SA 1279/97, Lexis.pl nr 350450; teza druga wyroku NSA z 9 marca 1999 r., I SA 627/98, SIP nr 47967; teza trzecia wyroku NSA z 22 marca 1999 r., IV SAB 273/98, SIP nr 46788). Co prawda, należąca do Gminy droga publiczna sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji, jednakże kwestie budowy zjazdów prowadzących na teren inwestycji reguluje już odrębna od powyższego postępowania decyzja. Interes Gminy związany bowiem z eksploatacją dróg publicznych przez inwestorów budowlanych ustawodawca zabezpiecza poprzez wyposażenie organów wykonawczych w określone kompetencje o charakterze władczym w toku procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, od zarządcy drogi pozwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Burmistrz Gminy skorzystał z powyższego uprawnienia i wydał decyzję z dnia 30 lipca 2015r. znak GKW.7230.4.7.2015 zezwalającą na lokalizację dwóch zjazdów z ulicy A w A z działki nr "[...]" na działkę nr "[...]". Należy stwierdzić zatem, że Gmina A- jako właściciel nieruchomości stanowiącej drogę gminną i zarządca tej drogi – skonsumowała już w opisanym zakresie swój interes zabezpieczając go decyzją z dnia 30 lipca 2015r. Ustawodawca pozostawia zatem organowi administracji publicznej pewien luz decyzyjny. Oznacza to z kolei, że Burmistrz A mógł swobodnie, w granicach uznania administracyjnego, orzec o zakresie eksploatacji zjazdu z działek "[...]" podejmując rozstrzygnięcie, które będzie optymalne z perspektywy Gminy A. (zob. Wyrok WSA w Poznaniu II SA/Po 383/15). Stanowisko odmawiające Gminie jako zarządcy drogi publicznej statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na terenie przylegającym do wspomnianej drogi wyrażone zostało także w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013r., II SA/Sz 745/13. Trudno jest się również doszukać interesu prawnego skarżącej w fakcie wybudowania w przyszłości przepompowni ścieków. Już choćby z protokołu rozprawy w sposób jednoznaczny wynika, że przepompownia ścieków nie była objęta projektem budowlanym, nadto wydane warunki techniczne umiejscawiają ją na działce uczestników postępowania. Z uwagi na brak rozważań w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie można w sposób jednoznaczny stwierdzić, dlaczego organy uznały Gminę za stronę postępowania w niniejszej sprawie. Jeżeli było to wyłącznie sąsiedztwo działki, na której ma być realizowana inwestycja z drogą gminną i ewentualna budowa przepompowni to Gminie Miasta A status strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Starost z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na działce nr "[...]" dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi w A przy ul. A dla R. M. i M. K. nie powinien być nadany. Tym samym odwołanie zostałoby wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania. W tej sytuacji Sąd nie odnosi się do zarzutów podniesionych w skardze, gdyż w pierwszej kolejności rozstrzygnąć należy, czy odwołanie od decyzji organu I instancji wniesione zostało przez podmiot uprawniony. Wojewoda powyższą kwestię pominął w uzasadnieniu decyzji, dlatego też nie można stwierdzić, co było przyczyną tego, że merytorycznie rozpoznał on wniesione odwołanie. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda powinien w pierwszej kolejności zweryfikować legitymację Gminy Miasta do wniesienia odwołania w kontrolowanym postępowaniu, mając na uwadze to, że dotychczas uwidocznione argumenty nie dają podstaw do uznania Gminy za stronę tego postępowania. Wobec powyższego Sąd w pkt 1. wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżona decyzję Wojewody z dnia "[...]" z uwagi na naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. W puncie 2. wyroku Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy Miejskiej kwotę 980 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.