II SA/Po 383/15

Dnia 15 lipca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2015 roku sprawy ze skargi E. R. sp. z o.o. z siedzibą w L. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2015r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 757zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Starosta P. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 i art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud.") i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") udzielił E. R. Sp. z o.o. w L. pozwolenia na budowę zakładu zagospodarowania odpadów – hali produkcyjno-magazynowej z częścią socjalno-administracyjną, kontenera biurowego, zbiornika bezodpływowego na ścieki bytowe, wagi samochodowej, zbiornika przeciwpożarowego otwartego, utwardzenia ciągów komunikacyjnych, parkingów i placów składowych oraz pozostałej infrastruktury towarzyszącej, na działce nr [...], obręb S. W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił przebieg prowadzonego postępowania, wyjaśniając zarazem, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia warunki określone w ostatecznych decyzjach Burmistrza Miasta i Gminy N.: z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], znak [...], o warunkach zabudowy, z dnia [...] marca 2014 r., znak [...], o zmianie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji z dnia [...] maja 2011 r., znak [...], o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia. Inwestor złożył także oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wobec tego spełnione zostały ustawowe przesłanki, od których zależy wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy N. odwołał się od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. W uzasadnieniu odwołujący się wskazał, że przedmiotowy projekt budowlany jest niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie usytuowania ogrodzenia. Organ I instancji nie dostrzegł tego uchybienie i wydał pozwolenie na budowę części ogrodzenia w obszarze obejmującym strefę bezpieczeństwa rurociągu "Przyjaźń". Ponadto projekt budowlany narusza ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy w zakresie lokalizacji zbiornika przeciwpożarowego i części placu manewrowego względem ustalonej decyzją strefy bezpieczeństwa. Odległość tego pierwszego obiektu jest wprawdzie zwymiarowana na planie zagospodarowania terenu i określona jako 20 m, wyniar ten nie został jednak wykonany pod kątem prostym i wobec tego nie odpowiada on minimalnej wymaganej odległości pomiędzy wspomnianym zbiornikiem i rurociągiem "P.". Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania, przytaczając zarazem przepisy, które w jego ocenie powinny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Wojewoda Wielkopolski podniósł, że nie posiada kompetencji do ingerowania w zawartości merytoryczną projektu budowlanego, lecz jedynie dokonuje oceny tego opracowania pod względem jego zgodności z prawem. Następnie organ odwoławczy rozważył legitymację Burmistrza Miasta i Gminy N. do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Działka nr [...], stanowiąca teren drogi gminnej, jest własnością Gminy N. Zgodnie z załączonym projektem budowlanym, dla przedmiotowej inwestycji projektuje się zjazd z powyższej drogi na działkę nr [...] W tym celu inwestor uzyskał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu. Kwestionowana decyzja z dnia [...] lutego 2015 r. została doręczona Burmistrzowi Miasta i Gminy N. jedynie do wiadomości, a nie jako stronie toczącego się postępowania, niemniej Gmina w terminie złożyła odwołanie od wymienionego rozstrzygnięcia. W ocenie Wojewody Wielkopolskiego należało uznać, że droga gminna znajduje się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu budowlanego, skoro przedsięwzięcie to ma być obsługiwane zjazdem z drogi publicznej. W konsekwencji Gminie, jako właścicielowi działki nr [...], przysługuje w świetle art. 28 ust. 2 pr. bud. przymiot strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę przedmiotowego zakładu zagospodarowania odpadów. Realizacja tej inwestycji wiąże się bowiem z intensywnym wykorzystaniem zjazdu, a może nadto wymagać innych robót drogowych. Dlatego Burmistrz Miasta i Gminy N. mógł skutecznie wnieść odwołanie od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Badając zaskarżoną decyzję, Wojewoda Wielkopolski ustalił, że jest ona obarczona szeregiem istotnych błędów. Przede wszystkim w aktach administracyjnych złożone zostały w większości kopie zeskanowanych dokumentów (m.in. decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. o warunkach zabudowy, decyzja z dnia [...] maja 2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji, decyzja z dnia [...] lipca 2014 r. zezwalająca na lokalizację zjazdu oraz pozwolenie nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków). Dokumentacja ta ma zarazem kluczowe znaczenie przy dokonywaniu oceny zgodności projektu budowlanego z planem miejscowym. Tym samym kopia dokumentu niepoświadczona za zgodność z oryginałem nie może być uznana za dowód w sprawie. Ponadto oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z dnia [...] września 2014 r. nie zostało złożone przez inwestora na urzędowym formularzu. Pismo jest także opatrzone jedynie wydrukowanym podpisem wraz z pieczątkom; brakuje na nim natomiast własnoręcznego podpisu inwestora. Wojewoda Wielkopolski zauważył ponadto, że planowane przedsięwzięcie nie ma zapewnionego dostępu do dostaw energii elektrycznej. Pismo E. O. Sp. z o.o. z dnia [...] września 2010 r. nie jest bowiem równoznaczne z ustaleniem warunków technicznych dla omawianego projektu i wykonaniem przyłączy elektroenergetycznych. Organ II instancji wskazał również na niezgodności zachodzące pomiędzy przedmiotowym zamierzeniem budowlanym a decyzją o warunkach zabudowy. W decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. przewidziano bowiem lokalizację co najmniej 8 miejsc postojowych dla samochodów osobowych i co najmniej 10 miejsc dla samochodów ciężarowych. Tymczasem w planie zagospodarowania terenu i projekcie drogowym nie wrysowano miejsc postojowych dla samochodów ciężarowych. Nie zwymiarowano także miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych. Co więcej, projekt zagospodarowania terenu różni się od projektu drogowego w zakresie wyznaczenia miejsc postojowych dla niepełnosprawnych. Wojewoda Wielkopolski odniósł się również do argumentacji zawartej w odwołaniu, wskazując, że część zaprojektowanego ogrodzenia przebieg przez wyznaczoną strefę bezpieczeństwa, co jest niezgodne z postanowienia decyzji o warunkach zabudowy. Organ odwoławczy wskazał zarazem, że § 137 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1853) wyznacza warunki obligatoryjne dla wszystkich stref bezpieczeństwa wokół rurociągów. Postanowienia decyzji o warunkach zabudowy są zatem ich uszczegółowieniem i wprowadzają dodatkowe obostrzenia. Rurociąg przesyłowy, znajdujący się w bliższej odległości od planowanej inwestycji, ma średnicę 550 mm, a zatem zastosowanie znajduje do niego § 136 ust. 2 pkt 2 powołanego rozporządzenia. Minimalna szerokość strefy bezpieczeństwa powinna zatem wynosić co najmniej 16 m. W decyzji o warunkach zabudowy ustalono, że szerokość strefy ochronnej wynosi 40 m, co nie narusza przytoczonego przepisu. Nie znajduje natomiast uzasadnienia zarzut Gminy, w świetle którego część placu manewrowego i zbiornika przeciwpożarowego znajduje się w wyznaczonej strefie bezpieczeństwa. Odległość tych obiektów od rurociągu wynosi bowiem 20 m. Wojewoda Wielkopolski uznał jednak, że projektowane ogrodzenie od strony zbiornika przeciwpożarowego znajduje się najprawdopodobniej w mniejszej odległości niż 20 m. Parametr ten nie jzostał ednak zwymiarowany na planie zagospodarowania terenu. Co więcej, żadna z ręcznie wykonanych, często nieczytelnych, zmian w projekcie nie jest opatrzona stosownym podpisem i datą projektanta wprowadzającego tę modyfikację. Organ I instancji nie dostrzegł również rozbieżności pomiędzy projektem budowlanym i decyzją o warunkach zabudowy. W pierwszym z tych dokumentów zaplanowano bowiem halę magazynowo-produkcyjną z częścią socjalno-administracyjną jako jeden obiekt budowlany. Tymczasem decyzja o warunkach zabudowy przewidywała w tym zakresie dwa odrębne budynki. Wojewoda Wielkopolski wskazał także, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji oraz charakterystyce przedsięwzięcia również przewidziano realizację dwóch obiektów budowlanych: hali magazynowo-produkcyjnej i zaplecza socjalno-biurowego z gotowych mod€łów kontenerowych. W tej sytuacji organ I instancji powinien był zatem zastosować art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin do ich usunięcia. Odpowiednie postanowienie w tym zakresie nie zostało jednak wydane, wobec czego należało wyeliminować z obrotu prawnego decyzję z dnia [...] lutego 2015 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. E. R. Sp. z o.o. zaskarżył powyższą decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzje jest obarczona wadami formalnoprawnymi. Odwołanie od decyzji organu I instancji zostało bowiem złożone przez podmiot nieposiadający przymiotu strony postępowania. Pismo Burmistrza Miasta i Gminy N. z dnia [...] lutego 2015 r. dotyczy zagadnień całkowicie niezwiązanych z działką nr [...] i kwestią zjazdu. Kwestionowana decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie wskazuje natomiast żadnych konkretnych przesłanek przemawiających za zaliczeniem drogi gminnej do obszaru oddziaływania omawianej inwestycji. Uzasadnienie stanowiska organu administracji publicznej jest w tym zakresie niejasne. Tymczasem wyznaczenie obszaru oddziaływania przedsięwzięcia powinno być zindywidualizowane, dopasowane do specyfiki określonego zamierzenia budowlanego. Ponadto skarżący wskazał, że zarzuty materialnoprawne, przedstawione przez organ II instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., są nietrafne. Wszystkie opisy w projekcie budowlanym stwierdzają bowiem jednoznacznie, że zachowana została odległość 20 m w zakresie strefy ochronnej rurociągu. Kwestia ogrodzenia została natomiast opisana w projekcie budowlanym bardzo ogólnie. Trudno zatem przyjąć, że jest ono niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Pismem z dnia [...] lipca 2015 r. E. R. Sp. z o.o. uzupełnił swoją skargę z dnia [...] kwietnia 2015 r., zarzucając organowi II instancji naruszenie: (1) art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy N. jest podmiotem uprawnionym do wniesienia odwołania, (2) art. 28 ust. 2 pr. bud. i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460) poprzez uznanie, że Burmistrz Miasta i Gminy N. posiada status strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, (3) art. 28 ust. 2 pr. bud. i art. 29 ust. 1 powołanej ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że wynikające z pozwolenia na budowę uprawnienie do prac związanych ze zjazdem z drogi publicznej może stanowić ograniczenie w zagospodarowaniu drogi, (4) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak analizy ewentualnych ograniczeń w zagospodarowaniu terenu powstających na drodze publicznej oraz (5) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie, że decyzja organu I instancji była obarczona wadami uzasadniającymi wydanie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że planowana inwestycja ma być zrealizowana na działce nr [...], obręb S. Z nieruchomością tą nie sąsiaduje żadna działka przeznaczona pod budownictwo. Bezpośrednio od północy z działką inwestora sąsiaduje gminne składowisko odpadów, od wschodu i południa – drogi publiczne, a od zachodu – pola uprawne. Nie ma zatem żadnego podmiotu, który mógłby odczuć jakiekolwiek oddziaływanie związane z realizacją i przyszłą eksploatacją inwestycji. Mieszkańcy wspomnianej miejscowości nie mieli statusu stron w obecnie kontrolowanym postępowaniu, wobec czego skierowali pismo z dnia [...] lutego 2015 r. do Burmistrza Miasta i Gminy N. o wniesienie odwołania od decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. Ten ostatni organ wystąpił zatem w istocie w roli rzecznika społeczności lokalnej, przyjmując na siebie rolę nieprzewidzianą w przepisach. W ocenie skarżącego Burmistrz Miasta i Gminy N. nie mógł skutecznie wnieść odwołania z uwagi na jego rolę w procesie inwestycyjnym, w którym działa on w formach władczych. Wymieniony organ występował bowiem w toku postępowania jako organ uzgadniający na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 29 ust. 3 pkt 2 powołanej ustawy o drogach publicznych. Ponadto nie można również, że realizacja omawianego zjazdu stanowi ograniczenie w zagospodarowaniu terenu. Gmina nie jest po prostu właścicielem nieruchomości, na której znajduje się droga, lecz nadto wykonuje w odniesieniu do tego terenu szereg zadań publicznoprawnych. Dlatego wspomniana okoliczność nie może stanowić źródła interesu prawnego Burmistrza Miasta i Gminy W. Interes ten jest bowiem zabezpieczany poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na zjazd z drogi publicznej. Niezależnie od powyższej argumentacji skarżący zaznaczył również, że uchybienia formalnodowodowe, wskazane przez organ II instancji, nie mogły stanowić podstawy do wydania orzeczenia kasacyjnego. Braki te powinny być bowiem usunięte przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Skarżący podniósł zarazem, że projekt budowlany został sporządzony przez osoby dysponujące niezbędnymi kwalifikacjami. Nietrafny jest również zarzut Wojewody Wielkopolskiego dotyczący niezgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy. Skoro to ostatnie rozstrzygnięcie pozwalało na zlokalizowanie dwóch budynków, to należy przyjąć, że uprawnionemu wolno było także mniej, czyli dopuszczalne było zrealizowanie tylko jednego budynku. Tym bardziej, że ogólnie rozumiana funkcja usługowa nie uległa zmianie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2015 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodni z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jak wynika przy tym z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną podstawą prawną. Punktem wyjścia dla prawidłowego rozstrzygnięcia kontrolowanej obecnie sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 15 k.p.a., postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, przy czym w myśl art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydaje w pierwszej instancji stronie przysługuje odwołanie tylko do jednej instancji. Weryfikacja decyzji organu I instancji może być zatem uruchomiona jedynie w przypadku, gdy środek odwoławczy zostanie wniesiony przez podmiot legitymujący się przymiotem strony w danym postępowaniu. Jak wynika z kolei z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotnego znaczenia w kontekście rozpatrywanej sprawy nabierają również przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm., dalej: "pr. bud."). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 pr. bud., stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego. Przepis ten nie wyłącza jednak ogólnego uregulowania z art. 28 k.p.a., lecz jedynie je modyfikuje poprzez ograniczenie kręgu podmiotów legitymujących się przymiotem strony wspomnianego postępowania administracyjnego (A. Kosicki, [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2014, art. 28 pr. bud., rozdział II, t. 2). Jak wynika bowiem z art. 28 ust. 2 pr. bud., status strony posiadają wyliczone w nim osoby, jeżeli spełniają one wymogi z art. 28 k.p.a., a nadto należące do nich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji. Co więcej, oba te warunki muszą być spełnione łącznie. Ustawodawca wyjaśnia zarazem w art. 3 pkt 20 pr. bud, że zwrot "obszar oddziaływania obiektu" powinien być rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Na organie administracji publicznej spoczywa zatem obowiązek ustalenia norm prawnych, które będę determinowały obszar oddziaływania danej inwestycji. Obszar ten kształtuje się bowiem odrębnie dla każdego przedsięwzięcia i jest on wyznaczany w szczególności przez przepisy techniczno-budowlane określające warunki techniczne dla poszczególnych rodzajów obiektów budowlanych. Tym samym przymiotu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie posiada podmiot, którego nieruchomość sąsiaduje wprawdzie bezpośrednio z terenem, na którym ma być zrealizowane zamierzenie budowlane, ale które nie została zaliczona do obszaru oddziaływania tego przedsięwzięcia. Odnosząc dotychczasowe uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy w ocenie Sądu zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego, w świetle którego Gmina N. – działająca przez Burmistrza – nie była podmiotem legitymowanym do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] Starosty W. z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...] (k. 419-422 akt adm. organu I instancji). Analizując kwestię spełnienia przez Gminę N. wymogów z art. 28 k.p.a., należy najpierw zauważyć, że interes prawny oznacza istnienie więzi, przede wszystkim materialnoprawnej, pomiędzy sytuacją prawną określonego podmiotu a daną normą prawną. Tak rozumiany interes musi mieć nadto charakter konkretny, indywidualny, rzeczywisty i obiektywnie sprawdzalny. Niewystarczające jest zatem w świetle art. 28 k.p.a. jedynie hipotetyczne lub ogólnikowe powiązanie sytuacji prawnej określonej osoby ze wskazaną przez nią normą prawną. Z tej perspektywy należy konsekwentnie uznać, że Gmina N. nie dysponowała interesem prawnym w niniejszej sprawie. Wprawdzie należąca do Gminy N. działka nr [...], na której urządzona jest droga publiczna, sąsiaduje bezpośrednio z terenem inwestycji. Niemniej z tego tytułu nie wynika bynajmniej w ocenie Sądu interes spełniający opisane wyżej kryteria. Trzeba bowiem zaznaczyć, że w odwołaniu z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], Burmistrza Miasta i Gminy N. nie wskazał w istocie żadnego przepisu, z którego wynikałby interes prawny odwołującego się (k. 108-110 akt adm. organu II instancji). W szczególności odwołujący się nie wyjaśnił, na czym w istocie miałoby polegać negatywne oddziaływanie przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...]. Argumentacja zawarta w tym piśmie koncentruje się natomiast na ewentualnym naruszeniu strefy bezpieczeństwa wyznaczonej wokół rurociągu naftowego w decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], Wojewoda Wielkopolski wywodził, że w świetle art. 128 k.p.a. odwołanie nie musi zawierać szczegółowego uzasadnienia. Konkluzja ta jest wprawdzie trafna, ale nie zwalnia ona organu odwoławczego od obowiązku zbadania, czy wniesione odwołanie pochodzi od osoby uprawnionej. W tej mierze organ II instancji podnosił z kolei w decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r., znak [...], że interes prawny Gminy N. ma swoje źródło w możliwym zwiększeniu się obowiązków tego podmiotu w związku z eksploatacją zjazdu z drogi gminnej przez inwestora. Argumentacja ta jest jednak nietrafna. Przede wszystkim należy zauważyć, że ustawodawca zabezpiecza interesy gminy związane z eksploatacją dróg publicznych przez inwestorów budowlanych poprzez wyposażenie ich organów wykonawczych w określone kompetencje o charakter władczym w toku procesu inwestycyjnego. Zgodnie bowiem z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460), budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, od zarządcy drogi pozwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Burmistrz Miasta i Gminy N. skorzystał z powyższego uprawnienia i wydał decyzję z dnia [...] lipca 2014 r., znak [...], zezwalającą na lokalizację zjazdu z drogi gminnej na działce nr [...] (k. 220-222 akt adm. organu I instancji). Znajdujący się w aktach sprawy dokument o wspomnianej treści jest wprawdzie jedynie kserokopią decyzji, jednak fakt wydania takiego rozstrzygnięcia nie był kwestionowany przez żadną ze stron postępowania. Należy zatem stwierdzić, że Gmina N. – jako właściciel nieruchomości stanowiącej drogę publiczną (gminną) i zarządca tej drogi – skonsumowała już w opisanym zakresie swój interes, zabezpieczając go decyzją z dnia [...] lipca. 2014 r. Warto przy tym zauważyć, że decyzja z art. 29 ust. 1 i 3 powołanej ustawy o drogach publicznych ma charakter uznaniowy (zob. wyrok NSA z dnia 12 maja 2015 r., I OSK 2248/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r., I OSK 426/13, tamże; wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., I OSK 276/11, tamże). Ustawodawca pozostawia zatem organowi administracji publicznej pewien luz decyzyjny. Oznacza to z kolei, że Burmistrz Miasta i Gminy N. mógł swobodnie, w granicach uznania administracyjnego, orzec o zakresie eksploatacji zjazdu z działki nr [...], podejmując rozstrzygnięcie, które będzie optymalne z perspektywy Gminy N. Analogiczne stanowisko wyrażono w wyroku WSA w Szczecinie z dnia 16 października 2013 r., II SA/Sz 745/13 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnym, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), gdzie również odmówiono gminie jako zarządcy drogi publicznej statusu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę na terenie przylegającym do wspomnianej drogi. Należy ponadto zauważyć, że ani Burmistrz Miasta i Gminy N., ani Wojewoda Wielkopolski nie wyjaśnili, dlaczego działka nr [...] powinna być zaliczona do obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Argumentacja zawarta w odwołaniu z dnia [...] lutego 2015 r. koncentruje się tylko na kwestii ingerencji w strefę bezpieczeństwa, przy czym zagadnienie to pozostaje bez związku z działką nr [...]. Podobnie Wojewoda Wielkopolski nie wskazuje żadnego przepisu, który wprowadzałby ograniczenia w zagospodarowaniu działki nr [...]. Jak sygnalizowano już wcześniej, samo bezpośrednie sąsiedztwo tej działki z nieruchomością inwestora jest natomiast niewystarczające do przyznania Gminie statusu strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z dotychczasowych rozważań wynika także, że eksploatacja zjazdu ze wspomnianej drogi gminnej nie stanowi argumentu przemawiającego za zaliczeniem działki nr [...] do obszaru oddziaływania rozważanej inwestycji. W ocenie Sądu należy zatem uznać, że omawiany wymóg z art. 28 ust. 2 pr. bud. nie został w niniejszej sprawie spełniony. Tym samym odwołanie z dnia [...] lutego 2015 r. zostało wniesione przez podmiot nie będący stroną postępowania. W takim przypadku organ II instancji nie może rozpocząć merytorycznej kontroli decyzji organu I instancji, lecz zobowiązany jest do wydania decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Takie działanie nie zostało podjęte przez Wojewodę Wielkopolskiego, co w konsekwencji doprowadziło w sposób wadliwy do merytorycznego załatwienia sprawy przez organ II instancji. Uchybienie to ma istotny charakter, wobec czego konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji z dnia [...] kwietnia 2015 r. W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 2 kwietnia 2015 r. z uwagi na naruszenie prawa procesowego, tj. art. 15, art. 28, art. 127 § 1 i art. 134 k.p.a. oraz art. 28 ust. 2 pr. bud., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Rozpatrując ponownie sprawę, organ administracji publicznej powinien zweryfikować legitymację Gminy N. do wniesienia odwołania w kontrolowanym postępowaniu. Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.). Sąd orzekł o wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a.