II SA/Ol 860/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. i R. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zwrotu podania w sprawie odwołania od uchwały dotyczącej działań Prezydenta Miasta I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 lipca 2007 r., II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. M. i R. G. pismem z dnia 23 maja 2007 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o uchylenie uchwały Rady Miasta z dnia "[...]" i pisma Prezydenta Miasta z dnia "[...]". oraz o ukaranie osób, które zdecydowały o skanalizowaniu cmentarza komunalnego "[...]" i odprowadzaniu nieczystości z cmentarza na ich nieruchomość – jezioro "[...]", które w ten sposób nieodwracalnie zdewastowano. Zażądali ponadto natychmiastowego spowodowania zaprzestania odprowadzania nieczystości na teren jeziora i odprowadzanie ich do kanalizacji miejskiej. Wskazali, że dokładny opis ich roszczeń zawarty jest w załączonych do tego podania pismach. Postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) -dalej Kpa, zwróciło podanie wnoszącym. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 2481/01, że przedmiotem skargi, o której mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego, może być także nienależyte wykonywanie zadań przez organ wykonawczy gminy. W takiej sytuacji uchwała rady gminy - jako organu właściwego do oceny kwestionowanego postępowania organu wykonawczego gminy- jest podejmowana w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega zaskarżeniu w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego. M. i R.G. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc, że Rada Miasta i Prezydent nie ustosunkowali się do żądań podniesionych w ich pismach. Stwierdzili, że sprawa powinna być załatwiona przez władze samorządowe, bez konieczności inicjowania postępowania sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]", utrzymało w całości w mocy postanowienie będące przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wyjaśniło, że sprawy z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, to wszelkie sprawy, które nie mają charakteru cywilnego. Wobec powyższego uchwała, którą rozpatrzono skargę na działalność wójta, w przypadku braku usunięcia naruszenia prawa, może być skutecznie zaskarżona do sądu administracyjnego. Kolegium nie jest uprawnione do badania legalności uchwał rady gminy. Przedmiotowe podanie nie może być przekazane właściwemu organowi w trybie art. 65 § 1 Kpa, gdyż ten tryb jest właściwy wyłącznie w sprawach załatwianych w formie aktów administracyjnych. Kolegium stwierdziło również, że zastosowanie art. 231 Kpa jest niedopuszczalne, gdyż pismo strony nie jest skargą. Powyższe skutkowało koniecznością zwrotu przedmiotowego podania wnoszącym. Organ administracji pouczył dodatkowo stronę o trybie i terminie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę rady gminy. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze M. i R.G. wnieśli o uchylenie powyższego postanowienia i spowodowanie usunięcia nieprawidłowości ujętych w ich piśmie z dnia 8 stycznia 2007 r., kierowanym do Prezydenta Miasta i Rady Miasta, które pozostało bez odpowiedzi. Skarżący zarzucili, że Kolegium powinno było przekazać ich podanie właściwemu organowi, o czym następnie powinni zostać powiadomieni. Ciężar ustalenia stanu faktycznego i obowiązek załatwienia sprawy spoczywa na organie administracji, do którego wpłynęła skarga. Kolegium nie powinno zatem odsyłać ich pisma, lecz nadzorować załatwienie sprawy – zdewastowania przez cmentarz ich nieruchomości. Skarżący podnieśli ponadto zarzuty dotyczące nieprawidłowości w działaniu organów gminy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Kolegium wyjaśniło, że zaskarżone postanowienie dotyczy pierwszego punktu skargi, zaś punkt drugi rozpatrzony został w postępowaniu znak: "[...]". Skarżący kwestionowali konkretną uchwałę Rady Miasta, wobec czego wskazano im właściwy tryb załatwienia tej sprawy. Powyższe, w ocenie Kolegium, uzasadniało zastosowanie art. 66 § 3 Kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie istnieją podstawy do stwierdzenia takiego naruszenia, gdyż zaskarżone postanowienie wydane zostało bez należytego wyjaśnienia sprawy, koniecznego do końcowego jej rozstrzygnięcia. Skarżący wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego podanie, w którym zakwestionowali prawidłowość i zasadność uchwały Rady Miasta z dnia "[...]" i pisma Prezydenta Miasta z dnia "[...]" oraz zarzucili tym organom bezczynność w załatwianiu sprawy zanieczyszczania ich jeziora. Wnieśli ponadto o ustalenie i ukaranie osób, które zdecydowały o skanalizowaniu cmentarza komunalnego i odprowadzaniu nieczystości z cmentarza na ich nieruchomość, którą w ten sposób nieodwracalnie zdewastowano i zażądali spowodowania, aby zaprzestano odprowadzania nieczystości do jeziora. Skarżący odesłali ponadto do załączonych do tego podania pism, zawierających dokładny opis ich roszczeń. Podanie to było więc niewątpliwie wielokierunkowe. Kolegium potraktowało je natomiast wyłącznie jako skargę na uchwałę Rady Miasta, w związku z czym pouczyło skarżących o właściwym trybie i terminie zaskarżenia tego aktu. Podkreślić należy, że o treści podania nie decyduje jego nazwa, lecz treść. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, że żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści pisma. O charakterze pisma decyduje wyłączne strona, zaś organ administracji w razie wątpliwości ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Taki tok postępowania nakazuje zasada prawdy obiektywnej, wyrażona w art. 7 Kpa, a także wynikający z art. 9 Kpa obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania (zob. B. Adamiak [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 363, A. Wróbel [w]: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 434 - 435 oraz powołane tam orzecznictwo). Wobec powyższego mylne zatytułowanie pisma (brak oznaczenia) lub inne oczywiste niedokładności nie mogą stanowić przeszkody do nadania pismu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie. Wniosek wszczynający postępowanie administracyjne, w przypadku wątpliwości co do treści żądania podania i intencji jego autora, stanowi podstawę do podjęcia przez organ ustaleń w zakresie rzeczywistej woli osoby, od której pochodzi. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W powyższym zakresie również obowiązują przewidziane w art. 7 Kpa zasada prawdy obiektywnej nakazująca organowi podejmowanie wszelkich kroków do rzetelnego wyjaśnienia sprawy i zasada obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej - art. 9 Kpa, (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429, z dnia 23 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 999/05, LEX nr 265751 i z dnia 14 listopada 2001 r., sygn. akt V SA 552/01, LEX nr 84484). Zatytułowanie zatem przedmiotowego pisma jako skargi i wskazanie w petitum tego pisma tylko dwóch aktów organów samorządu gminnego nie zwalniało Kolegium z obowiązku podjęcia wszelkich działań w celu dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ, mając wątpliwości czego w istocie skarżący dochodzą, zobowiązany był zwrócić się do nich o sprecyzowanie treści żądania, nie zaś arbitralnie uznać, iż jest to wyłącznie skarga na uchwałę Rady Miasta. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się postanowienie Kolegium z dnia 16 lipca 2007 r., którym zwrócono skarżącym przedmiotowe podanie w części dotyczącej skargi na pismo Prezydenta Miasta z dnia "[...]", lecz to postanowienie również nie obejmuje wszystkich żądań skarżących. Odstąpienie od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, mającego ustalić, czy domniemana treść podania jest zgodna z wolą wnoszących podanie, w ocenie Sądu stanowi naruszenie art. 7 i art. 9 Kpa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Ponadto błędnie Kolegium zastosowało art. 66 § Kpa. Przepis ten reguluje tryb postępowania organów administracji publicznej, w przypadku gdy strona wniosła podanie do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny. W takich wyłącznie przypadkach organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Możliwość ustalenia właściwego do załatwienia sprawy organu administracji wyklucza zatem zastosowanie art. 66 § 3 Kpa. Nawet w przypadku bezspornego ustalenia przez Kolegium, że przedmiotowe podanie stanowi wyłącznie skargę na uchwałę Rady Gminy, zastosowanie art. 66 § 3 Kpa byłoby nieprawidłowe. Nie zaistniała bowiem sytuacja, że nie można ustalić właściwego w sprawie organu administracji, zaś sąd powszechny również nie był właściwy w tej sprawie. Podkreślenia wymaga, że nie stosuje się przewidzianego w art. 66 § 3 Kpa trybu do załatwienia podania strony, w przypadku gdy w sprawie właściwy jest sąd administracyjny. W art. 66 § 3 Kpa ustawodawca wskazał wprost, że tryb ten dotyczy wyłącznie sądu powszechnego. Wskazać należy, że art. 66 Kpa został zmieniony przepisem art. 4 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271). W paragrafie 3. art. 66 uszczegółowiono wówczas, że reguluje on sposób postępowania, gdy organy administracji publicznej nie są właściwe do rozpoznania sprawy z tej przyczyny, że właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Rozwiązanie to miało na celu dostosowanie przepisu do nowego rozwiązania, polegającego na tym, że sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej rozpoznają sądy administracyjne (por. uzasadnienie projektu ustawy, druk Sejmu IV kadencji nr 20, http://www.sejm.gov.pl). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium wyjaśni, czego domagają się skarżący i nada właściwy bieg ich żądaniu. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdza, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 wskazanej wyżej ustawy Sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.