II SA/Ol 865/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędziowie Protokolant Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Asesor WSA Irena Szczepkowska Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Dyrektora "[...]" Parku Krajobrazowego na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zaopiniowania projektu ochrony Parku Krajobrazowego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rada Miasta podjęła w dniu "[...]" uchwałę "[...]" w sprawie zaopiniowania projektu panu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego na podstawie art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) oraz art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). W § 1 Rada negatywnie zaopiniowała projekt ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego, natomiast w § 2 Rada nie uzgodniła ustaleń projektu planu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego dotyczących infrastruktury technicznej, zagospodarowania turystycznego, sposobu użytkowania gruntów, eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych oraz ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa. W uzasadnieniu tej uchwały stwierdzono, iż Rada negatywnie zaopiniowała projekt planu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego z uwagi na okoliczność, iż może on negatywnie wpłynąć na życie społeczno - gospodarcze społeczności Gminy. Stwierdzono, iż należy spodziewać się znaczącego obniżenia dochodów i emigracje mieszkańców z terenu gminy, jak również mogą wystąpić trudności w realizacji inwestycji mogących zwiększyć dochodowość mieszkańców. Stwierdzono, że przedstawiony projekt planu ochrony jest bardzo nieczytelny, wielokrotnie wnoszono do niego uwagi, które nie były uwzględniane lub uwzględniane w niewielkim stopniu. Postulowano, aby w § 2 pkt 6 projektu planu umieszczono zapis "Rekultywacja terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wprowadza się całkowity zakaz wykorzystywania odpadów paleniskowych do rekultywacji gruntów na terenie gminy" a wprowadzono jedynie zapis o treści "rekultywacja terenu zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa; zaniechanie stosowania odpadów paleniskowych do rekultywacji gruntów, postulowana rekultywacja w kierunku leśnego użytkowania terenu." Taki zapis świadczy o braku zgodności z postulatem Gminy. Podniesiono, iż w projekcie planu nie opisano i nie wskazano obszarów osadniczych, terenów rekreacyjno-turystycznych, terenów otwartych (rolnych, leśnych i wodnych), terenów przemysłowych z podziałem na jednostki wraz z załącznikiem graficznym. Wskazano, że merytoryczne opiniowanie i uzgadnianie planu lub jego zmiany winno się odbywać etapowo, przy czym należy uwzględniać art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminy. Nie do przyjęcia jest w takim przypadku nie zastosowanie zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż projekt ochrony parku jest ustaleniem do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz stanowi wytyczne do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia 2 sierpnia 2006r., które wpłynęło do Przewodniczącego Rady Miejskiej w dniu 3 sierpnia 2006r., Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjętą uchwałą z dnia "[...]" i uzgodnienie projektu Planu Ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego. Podniósł, iż przytoczone w załączniku do uchwały tezy dotyczące negatywnego wpływu projektu planu na życie społeczno - gospodarcze społeczności Gminy jest nieuprawnione, bowiem projekt planu został sporządzony według zasad trwałego i zrównoważonego rozwoju, stosownie do ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody, ustawy z dnia 18 maja 2005r. Prawo ochrony środowiska oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 12 maja 2005r. w sprawie sporządzania projektu planu ochrony dla parku narodowego, rezerwatu przyrody i parku krajobrazowego. Rada Miejska uchwałą "[...]" w sprawie odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa postanowiła nie uwzględnić wezwania. W uzasadnieniu uchwały w całości przytoczono zarzuty tożsame z podanymi w uzasadnieniu uchwały z dnia "[...]" w sprawie zaopiniowania planu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego. Na uchwałę Rady Miejskiej Nr "[...]" z dnia "[...]". skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego. Wskazał, że uzasadnienie podjętej uchwały nie znajduje oparcia w rzeczywistości, gdyż projekt planu ochrony parku został sporządzony zgodnie z przepisami prawa regulującymi uchwalanie planów ochrony parków krajobrazowych. Podkreślił, iż "[...]" Park Krajobrazowy został utworzony w celu realizacji zasad zrównoważonego rozwoju oraz zachowania najwybitniejszych walorów przyrodniczych, krajobrazowych i kulturowych - art. 5 Konstytucji RP. Nadto z art. 74 Konstytucji RP wynika obowiązek władz publicznych, które powinny prowadzić politykę zapewniającą bezpieczeństwo ekologiczne obywatelom oraz przyszłym pokoleniom. Wskazał, że ustalenia planu poprzez wskazania obszarów udostępnionych do celów edukacyjnych, turystycznych, rekreacyjnych, amatorskiego połowu ryb oraz innych form zagospodarowania przyczynią się do aktywizacji społeczności lokalnej i w efekcie do rozwoju gminy i regionu. Podkreślił, że nie jest zasadne twierdzenie o utracie przez gminę dochodów z uwagi na uchwalenie planu, gdyż jego wprowadzenie nie będzie miało bezpośredniego wpływu na sektor finansów publicznych - budżet państwa i jednostki samorządu terytorialnego. Realizacja zadań ochronnych będzie odbywała się w ramach corocznie ustalanego budżetu Parku. Jednostkom samorządu terytorialnego przysługuje natomiast zwrot z budżetu państwa utraconych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości i opłat od gruntów położonych na obszarze objętym ochroną. Skarżący podniósł, iż w kwestii żądania zapisu o "twardym" zakazie przywozu odpadów paleniskowych na teren gminy nie mógł on zostać spełniony już tylko z tego powodu, że teren Gminy obejmuje tylko ok. 1/3 zasięgu parku, przy czym problem gospodarki odpadami winien być przedmiotem uregulowania Gminy w innym dokumencie - planie gospodarki odpadami. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie w całości podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej uchwale z dnia "[...]". Dodatkowo podniesiono, że forma przedstawionego planu ochrony parku daje podstawę do jego swobodnej interpretacji, poza tym sporządzający plan na etapie przygotowania projektu nie zapewnił zainteresowanym osobom i podmiotom zapoznania się z wynikami prac, jak również nie zapewnił możliwości zgłaszania wniosków i uwag. Wskazano, iż skarżący nieprawidłowo w świetle przepisów ustawy o ochronie przyrody powołuje się na działanie z upoważnienia Wojewody. Na rozprawie w dniu 19 grudnia 2006r. Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego potwierdził, że występując w dniu 31 marca 2006r. do Przewodniczącego Rady Miejskiej o dokonanie uzgodnienia projektu planu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego chodziło o zaopiniowanie całego planu, jak i uzgodnienie dotyczące poszczególnych nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sąd wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm. zwanej dalej: ustawą ppsa), zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takim zakresie kontrola zaskarżonej uchwały oraz procedury poprzedzającej jej podjęcie wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonego naruszenia przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności tej uchwały. W okolicznościach niniejszej sprawy należy w pierwszym rzędzie ustalić, czy zaskarżona uchwała Rady Miasta podjęta została w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem czy mają w odniesieniu do niej zastosowanie reguły wynikające z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) zwanej dalej :ustawą o sg. określające w jakim trybie uchwały rady gminy mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego. Stosownie do ww. przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem dopuszczalność złożenia skargi uzależniona jest od wcześniejszego złożenia przez skarżącego wezwania do organu, który podjął uchwałę o usunięcie naruszenia. Dopiero po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia można skutecznie wywieść skargę. W niniejszej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi skierował do Rady Miejskiej wezwanie o usunięcie naruszenia, czym spełnił jeden z formalnych warunków skutecznego zaskarżenia uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają, jak wynika z treści art. 101 ustawy o sg., jedynie te uchwały organu gminy, które podjęte są w sprawie z zakresu administracji publicznej, istnieje bowiem kategoria uchwał, które nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego w tym trybie postępowania. W rozpoznawanej sprawie skarżona uchwała należy do kategorii uchwał, które podlegają zaskarżeniu w trybie art. 101 ustawy o sg., bowiem do tej kategorii aktów organów gminy na pewno należy zaliczyć uchwały wydawane na podstawie upoważnień zawartych w odrębnych przepisach zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o sg. Uchwała będąca przedmiotem skargi została wydana na podstawie takiego upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. Nr 92, poz. 880, ze zm.). Oceniając kolejny niezbędny wymóg warunkujący możliwość skutecznego zaskarżenia uchwały gminy stwierdzić należy, iż wbrew stanowisku Rady Miejskiej, Dyrektor "[...]" Parku Krajobrazowego zwanego dalej: PK, posiadał interes prawny, który został naruszony podjętą uchwałą gminy z dnia "[...]" Nr "[...]" w sprawie zaopiniowania projektu planu ochrony PK. Zaskarżeniu podlega bowiem uchwała organu gminy niezgodna z prawem i jednocześnie godząca w sferę prawną skarżącego - wywołująca dla niego negatywne konsekwencje w postaci np. zniesienia, ograniczenia czy uniemożliwienia realizacji jego uprawnienia, interesu prawnego. Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie przyrody projekt planu ochrony sporządza dla parku krajobrazowego dyrektor parku krajobrazowego lub dyrektor zespołu parków krajobrazowych. Zatem składając niniejszą skargę Dyrektor PK posiadał własny interes prawny upoważniający do skutecznego wniesienia skargi na powyższą uchwałę odmawiającą zaopiniowania projektu planu ochrony PK bez konieczności powoływania się na działanie z upoważnienia Wojewody. O skuteczności skargi przesądza wskazanie konkretnego przepisu prawa materialnego, który został naruszony zaskarżoną uchwałą, w niniejszej sprawie podstawę taką stanowi art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że została ona podjęta z rażącym naruszeniem art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z powołanym przepisem projekt planu ochrony, o którym mowa w ust. 1, wymaga: 1) zaopiniowania przez właściwe miejscowo rady gmin, z zastrzeżeniem pkt 2, 2) uzgodnienia z właściwymi miejscowo radami gmin ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej, zagospodarowania turystycznego, sposobu użytkowania gruntów, eliminacji lub ograniczania zagrożeń zewnętrznych oraz ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w odniesieniu do nieruchomości niebędących własnością Skarbu Państwa. Z redakcji powyższego przepisu wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że przedłożony właściwej radzie gminy projekt planu ochrony parku krajobrazowego winien być poddany pracom, które winny przebiegać dwuetapowo. Właściwa rada gminy musi wypowiedzieć się dwukrotnie w kwestii przedłożonego projektu planu ochrony parku krajobrazowego. Ust. 2 pkt 1 powołanego przepisu wymaga zaopiniowania przez radę gminy całości projektu plany, zaś w ust. 2 pkt 2 przewiduje się konieczność uzgodnienia ustaleń dotyczących infrastruktury technicznej, zagospodarowania turystycznego, sposobu użytkowania gruntów, eliminacji lub ograniczania zagrożeń zewnętrznych oraz ustaleń do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu tylko do nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa. Zwrócić tutaj także należy uwagę, że inną doniosłość posiada opiniowanie a inną uzgodnienie, które jest najdalej idącą formą współdziałania pomiędzy organami administracji. W przypadku uzgodnienia brak zgody choćby do jednego elementu uniemożliwia dalsze prace nad aktem prawnym, natomiast takie konsekwencje nie dotyczą zakresu opiniowania projektu planu, gdzie wskazane uwagi mogą być uwzględnione w dalszych pracach organu sporządzającego projekt planu ochrony parku lub też nie i nie wywołują dla sporządzającego projekt planu negatywnych konsekwencji. W związku z powyższym nie ulega wątpliwości Sądu okoliczność, iż Rada Miasta po wystąpieniu do niej pismem z dnia 31 marca 2006r. przez Dyrektora PK winna podjąć uchwałę w tych dwóch wskazanych rodzajowo przedmiotach, co do zaopiniowania projektu planu oraz osobno co do uzgodnienia w zakreślonym przedmiotowo zakresie projektu planu ochrony parku w odniesieniu do nieruchomości nie stanowiących własności Skarbu Państwa. Z wyciągu z protokołu "[...]" sesji Rady Miejskiej z dnia "[...]" w adnotacji do pkt 14b porządku obrad dotyczącego zaopiniowania projektu planu ochrony PK wynika natomiast, że radni glosowali tylko nad treścią § 1 uchwały tj. w przedmiocie zaopiniowania projektu planu ochrony PK i przy 10 glosach za i 2 wstrzymujących się Rada podjęła uchwałę o negatywnym zaopiniowaniu projektu planu ochrony PK. Wprawdzie uchwała ta w § 2 zawiera zapis, iż rada nie uzgadnia ustaleń projektu planu ochrony parku w odniesieniu do nieruchomości nie będących własnością Skarbu Państwa, jednakże nad tą częścią uchwały radni nie głosowali. Nie wypowiedzieli się w tym zakresie, do czego byli zobowiązani treścią art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, mimo że taka podstawa prawa została powołana w zaskarżonej uchwale Do porządku obrad nie wprowadzono nawet punktu dotyczącego uzgodnienia ustaleń projektu planu ochrony PK w stosunku o ww. nieruchomości. Z przedłożonego protokołu "[...]" sesji Rady Miejskiej nie wynika także, aby radni w oparciu o art. 20 ust. 1a ustawy o sg. wprowadzili zmiany dotyczące tego uzgodnienia do porządku obrad. Reasumując stwierdzić należy, iż wbrew zapisowi art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody Rada Miejska nie uzgodniła przedłożonego projektu planu ochrony PK w odniesieniu do gruntów nie stanowiących własności Skarbu państwa, mimo zawarcia takiego zapisu w § 2 skarżonej uchwały, co w ocenie Sądu stanowi, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa. Dodatkowo wskazać należy organowi gminy, że projekt planu ochrony PK nie może zastępować innych aktów normatywnych, niezbędnych do prowadzenia prawidłowej gospodarki na terenie gminy, w tym w zakresie gospodarki odpadami. Słuszne jest stanowisko strony skarżącej, iż w przedłożonym projekcie planu nie można dokonywać kategorycznych zapisów dotyczących zakazów, gdyż takowe zostały wprost enumeratywnie wskazane w art.17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, w którym to przepisie wskazano jakie na terenie parku krajobrazowego mogą być wprowadzone zakazy i wśród tej grupy zakazów brak jest dotyczącego całkowitego zakazu wykorzystywania odpadów paleniskowych do rekultywacji gruntów na terenie gminy. Wskazać należy także, iż zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody plan ochrony parku zawiera enumeratywnie wskazane warunki w tym m.in. identyfikację oraz określenie sposobów eliminacji lub ograniczenia istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz ich skutków. Z przedłożonego projektu planu ochrony PK wynika, że taka identyfikacja potencjalnych zagrożeń zewnętrznych i wewnętrznych została przygotowana i nie sposób zaaprobować stanowisko Rady, iż przedłożony projekt planu ochrony spowoduje obniżenie dochodów ludności, jej migrację, czy też negatywnie wpłynie na życie społeczno - gospodarcze. Rada pominęła zupełnie okoliczność, iż "[...]" Park Krajobrazowy już funkcjonuje i swym zasięgiem obejmuje część terytorium Gminy, zaś proponowane rozwiązania dotyczące ochrony parku krajobrazowego nie mają za zadania wprowadzenia dalszych zakazów lecz przedstawienia m.in. opracowania koncepcji ochrony zasobów, tworów i składników przyrody oraz wartości kulturowych, a także eliminacji lub ograniczenia istniejących i potencjalnych zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych oraz wskazaniu zadań ochronnych, z podaniem rodzaju, zakresu i lokalizacji – art. 20 ust. 2 pkt 2 i 3 ustawy o ochronie przyrody. W tym stanie rzeczy Sąd uznając istotne naruszenie prawa art. 19 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej "[...]" w sprawie zaopiniowania projektu ochrony "[...]" Parku Krajobrazowego na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały podjął w oparciu o art. 152 ww. ustawy.