II SA/Ol 868/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie Planu Gospodarki Odpadami dla gminy I. stwierdza nieważność uchwały Rady Gminy nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki Odpadami dla gminy; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 - sentencja wyroku Rada Gminy w dniu "[...]" podjęła na podstawie art. 14 ust. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.) i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) uchwałę Nr "[...]" w sprawie Gospodarki Odpadami dla Gminy. Na powyższą uchwałę Rady Gminy Nr "[...]", w dniu 13 września 2006r. Wojewoda, z powołaniem się na art. 93 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, iż Gmina przed podjęciem zaskarżonej uchwały przystąpiła do istniejącego Związku Gmin i przyjęła jego statut, którego tekst został ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa (Dz. Urz. z 1997r., "[...]"). Zgodnie z treścią § 7 ust. 1 tegoż statutu, Związek Gmin przyjął realizację zadań publicznych przekraczających możliwości organizacyjne tworzących go gmin w zakresie gospodarki odpadami stałymi, a wskazany paragraf koresponduje w tym zakresie z treścią art. 64 ust. 3 ustawy o.s.g., wskazującym iż prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku. Zatem Rada Gminy utraciła kompetencje do podejmowania uchwał dotyczących zadań publicznych wynikających z treści statutu związku, w tym także do podjęcia uchwały w sprawie planu gospodarki odpadami. Ponadto Wojewoda wskazał, iż regulacja zawarta w art. 18 ustawy o ochronie środowiska, będąca podstawą prawną do wydania zaskarżonej uchwały, daje między innymi radzie gminy kompetencję do podejmowania uchwał w sprawie programów ochrony środowiska, jednakże przepis ten nie znajdzie zastosowania w sytuacji, gdy powyżej wskazane zadania gminy z chwilą opublikowania statutu związku przeszły na tenże związek. Nadto podniósł, iż organy wykonawcze gmin, będących członkami Związku Gmin, skorzystały z możliwości wynikającej z art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach, który to przepis dawał im uprawnienie do opracowania jednego projektu wspólnego planu gospodarki odpadami, obejmującego także zadania gminnego planu gospodarki odpadami, przy czym zakres kompetencji organów gminy w tym zakresie kończy się na etapie sporządzenia wspólnego planu. Dalsze działania, mające na celu realizację opracowanego projektu pozostają w wyłącznej gestii organów związku, do którego gmina należy. Jak wskazał skarżący, zgodnie z treścią art. 69 ustawy o.s.g., organem stanowiącym i kontrolnym związku gmin jest zgromadzenie związku, które w zakresie zadań zleconych związkowi wykonuje kompetencje rady gminy. Zatem, wobec braku odstępstw od wskazanej zasady w statucie związku, jedynym uprawnionym organem do podjęcia uchwały w sprawie Planu Gospodarki Odpadami jest zgromadzenie Związku Gmin. W odpowiedzi na skargę, Wójt Gminy podniósł, iż stanowisko skarżącego jest błędne, gdyż pomimo treści § 7 Statutu Związku Gmin, zapis ten nie pozbawia gminy kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie uchwalenia Planu Gospodarki, zatem skarga jest bezzasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zasada legalności obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym obliguje Sąd do kontroli aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Zasadę tę w odniesieniu do samorządu terytorialnego konkretyzuje art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowiący, że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Przeprowadzona w tymże zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że nie odpowiada ona wymogom prawa, przy czym waga stwierdzonych naruszeń prawa ma charakter istotny i przesądziła o konieczności stwierdzenia nieważności omówionej uchwały. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 tej ustawy. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 wskazanej ustawy, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu gminy. Po upływie tego terminu organ ten traci bowiem kompetencje do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy i w myśl art. 93 ust. 1 ustawy o.s.g., chcąc doprowadzić do wyeliminowania jej z obrotu prawnego, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Wskazać należy, iż nie ulega wątpliwości, że zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o ochronie środowiska kompetencja do uchwalenia gminnego programu ochrony środowiska przysługuje co do zasady radzie gminy. Jednakże wskazanie przez Radę Gminy przytoczonego przepisu, zważywszy na obowiązujący na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały stan prawny, jako podstawy do podjęcia zaskarżonej uchwały jest obarczone błędem. Rada Gminy pominęła bowiem szereg uregulowań o charakterze szczególnym, które w konsekwencji ich prawidłowego zastosowania prowadzić muszą do wniosków znacznie odbiegających od stanowiska organu. Kluczowe znaczenie dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały ma art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o.s.g.. Przepis ten umożliwia gminom, celem realizowania zadań publicznych, tworzenie związków międzygminnych. Partycypacja gminy w utworzonym związku rodzi za sobą daleko idące konsekwencje, prowadzące zgodnie z normą zawartą ust 3 art. 64 ustawy o.s.g., do przekazania ustawowych praw i obowiązków gminy na istniejący związek. Zatem od dnia ogłoszenia statutu związku, gmina przestaje być władna do wykonywania przysługujących jej do tej pory praw i obowiązków, a podmiotem uprawnionym w tym zakresie staje się tenże związek. Wskazać również należy, iż taka interpretacja przytoczonego przepisu znalazła również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stwierdził, że: "z dniem ogłoszenia statutu Celowego Związku Gmin prawa i obowiązki gminy będącej członkiem Związku, ... przechodzą na Związek" (por. wyrok NSA z dn. 1 lutego 2000r., Sygn. akt II SA/Po 606/99). Kolejnym argumentem przemawiającym za uwzględnieniem skargi jest treść art. 69 ust. 1 i 2 ustawy o.s.g., który to przepis wskazuje iż organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku, zwane dalej zgromadzeniem, a w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy. Przepis ten wskazuje, iż w powstałym związku międzygminnym kompetencje analogiczne do kompetencji rady gminy posiada wyłącznie zgromadzenie związku. Treść tego przepisu jest logiczną konsekwencją normy prawnej zawartej w art. 64 ust. 1 i 3 ustawy o.s.g. Prawidłowo dokonana wykładnia gramatyczna powyższych przepisów, wskazuje zamiar jaki zamierzał osiągnąć ustawodawca. Zamiarem tym jest umożliwienie gminom, celem ułatwienia prawidłowego realizowania zadań publicznych, "pozbycie się" szeregu obowiązków, a w konsekwencji także i uprawnień na związek międzygminny, czyli na podmiot mający w zamierzeniu w sposób wyłączny realizować działania przekraczające zakres działania każdej z gmin z osobna. Za wyłączeniem możliwości uchwalenia zaskarżonej uchwały przez Radę Gminy przemawia także treść przepisu art. 14 ust. 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku o odpadach. Wskazany przepis daje organom wykonawczym gmin, będących członkami związków międzygminnych, kompetencję do opracowania jednego projektu wspólnego planu gospodarki odpadami, obejmującego zadania gminnego planu gospodarki odpadami. Przepis ten stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 64 ustawy o.s.g., gdyż wskazuje zakres kompetencji zachowanych przez organ gminy w przypadku jego partycypacji w związku międzygminnym. Jednak obowiązujące zasady wykładni przepisów prawa wykluczają stosowanie interpretacji rozszerzającej wyjątki. Winny być one odczytywane w sposób wąski, z unikaniem rozciągnięcia wyrażonego expressis verbis w ustawie wyjątku także na kwestie nieuregulowane. Zatem należy stwierdzić, iż gdyby ustawodawca zamierzał pozostawić organom gminy, pomimo wchodzenia przez nie w skład związku międzygminnego, jakiś wycinek kompetencji przekazanych co do zasady temuż związkowi, to winien to w sposób wyraźny uregulować, tak jak to ma miejsce w art. 14 ust. 11 ustawy o odpadach. W świetle powyżej wskazanych uregulowań, wobec wykazania, iż Rada Gminy nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały, Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 Nr 153, póz. 1270 ze zm.) stwierdził jej nieważność, oraz na podstawie art. 152 powyższej ustawy orzekł o jej wykonaniu.