II SA/Ol 868/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zobowiązania do zapewnienia gruntów zastępczych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 zł (słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z "[...]" r. zastępca Dyrektora Wydziału Infrastruktury, Geodezji i Rolnictwa w Urzędzie Wojewódzkim, działając z upoważnienia Wojewody, po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy, utrzymał w mocy decyzję Starosty z "[...]" r., znak: "[...]", zobowiązującą do zapewnienia Polskiemu Związkowi Działkowców (dalej jako: PZD") gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, zlokalizowanego na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów obrębu K., gmina D. numerami działek "[...]". Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: na podstawie decyzji Starosty z "[...]" r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wskazane działki zostały przeznaczone pod rozbudowę drogi gminnej. Decyzją z "[...]" r. Starosta ustalił na rzecz PZD odszkodowanie w wysokości 29.855 zł za prawo użytkowania wieczystego powyższych gruntów. Decyzja ta stała się ostateczna 2 listopada 2018 r. Wnioskiem z 29 stycznia 2019 r. PZD wystąpił o wydanie decyzji w sprawie przyznania gruntów zastępczych. Organ I instancji zobowiązując Wójta Gminy do zapewnienia gruntów zastępczych wskazał, że obowiązek ten wynika z art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej. Stwierdził, że skoro orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz PZD za prawo użytkowania wieczystego oraz za budowle i nasadzenia (art. 18 ust. 1g pkt 1 i 2), to winien również wydać rozstrzygnięcie w zakresie obowiązku wynikającego z pkt 3. Wyjaśnił, powołując się na wyrok NSA z 22 października 2014 r., sygn. akt I OSK 443/13, że art. 18 ust. 1g pkt 3 specustawy drogowej jest korelatem uprawnienia PZD określonego w art. 19 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Zauważył, że pierwotnie organy publiczne (Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego) miały obowiązek zapewnić (przekazać) nieodpłatnie grunty zastępcze na odtworzenie ogrodu, co wynikało z art. 10 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Przepis ten utracił jednak moc prawną w odniesieniu do Skarbu Państwa z dniem 20 lipca 2012 r., na podstawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 11 lipca 2012 r., sygn. akt K 8/10. Natomiast w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego tę moc utracił na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 grudnia 2008 r., sygn. akt K 61/07. Podniesiono, że jeśli nie ma już obecnie nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, to sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące dotychczas PZD. Rodzi to zatem obowiązek wypłaty odszkodowania za wszystkie prawa majątkowe utracone lub wygasłe na skutek wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jak również obowiązek zapewnienia gruntów zamiennych, na których miałby zostać odtworzony rodzinny ogród działkowy (art. 18 ust. 1g pkt 3). W odwołaniu od powyższej decyzji Wójt Gminy domagał się umorzenia postępowania. Zarzucił naruszenie art. 16 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady trwałości decyzji. Wskazał, że zgłoszone żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną Starosty z "[...]" r. Dlatego organ I instancji powinien odmówić wszczęcia postępowania stosownie do art. 61a § 1 k.p.a. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów i argumentów odwołania. Podniósł, że art. 18 ust. 1 g specustawy reguluje szczególny tryb wypłaty odszkodowania i przewiduje odrębne odszkodowania dla każdego członka PZD za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach, zaś dla PZD odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego a także zapewnienie gruntów zastępczych. Kwestie te powinny być rozstrzygane w decyzji przez uprawniony do tego organ. Wskazał, że Starosta ustalił odszkodowanie na rzecz PZD za prawo użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych i co prawda w uzasadnieniu odniósł się do kwestii przyznania gruntów zastępczych, lecz nie zawarł rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, do czego był zobowiązany. W związku z tym, zarzut Wójta Gminy, iż sprawa ta została już rozstrzygnięta uprzednio jest bezpodstawny. Podkreślono, że skoro art. 18 ust. 1g specustawy zobowiązuje do orzekania o zapewnieniu gruntu zastępczego na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego, to należało orzec w tym przedmiocie. Organ odwoławczy podniósł, że art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: "k.p.a.") dopuszcza wydanie decyzji częściowej. Decyzja powinna co do zasady być kompletna i rozstrzygać w przedmiocie całego żądania strony. Zasadą w postępowaniu administracyjnym powinno być rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do jej istoty jedną decyzją administracyjną, a częściowe decyzje stanowić powinny wyjątek. Jest to dopuszczalne, gdy przedmiot postępowania może być podzielony w tym znaczeniu, że możliwe jest rozstrzyganie kolejno co do istoty o kilku elementach składających się na całe uprawnienie lub obowiązek strony postępowania administracyjnego. Kryterium dopuszczalności wydania decyzji częściowej ma więc charakter przedmiotowy, a nie podmiotowy. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie Starosta wydał decyzję ostateczną rozstrzygającą kwestię ustalenia odszkodowania za prawo użytkowania wieczystego, której nie mógł już uzupełnić w trybie art. 111 k.p.a., zatem zobowiązany był do wydania drugiej decyzji, orzekającej o zapewnieniu gruntów zastępczych do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego. Gmina (dalej jako: "skarżąca") wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych w obu instancjach i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżąca powtórzyła zarzuty i argumenty podniesione w odwołaniu. Akcentowała, że ostateczna decyzja ustalająca odszkodowanie na rzecz PZD bezsprzecznie wypełnia dyspozycję art. 18 ust. 1g specustawy drogowej i rozstrzyga przedmiotowe żądanie. Wskazała, że w uzasadnieniu decyzji z "[...]" r. wyraźnie organ I instancji wskazał powód nieprzyznania gruntów zastępczych - z powodu braku gruntów celem przekazania na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Jeżeli przyjąć, że decyzja była niekompletna, to PZD winien wystąpić o uzupełnienie decyzji zgodnie z art. 111 k.p.a. Brak takiego żądania pozwala domniemywać, że PZD uznał decyzję za kompletną. Podkreślono, że zarówno w tytule, petitum jak i uzasadnieniu tej decyzji brak jest stwierdzenia, że wydane rozstrzygnięcie jest częściowe. Dlatego należy uznać, że decyzja jest kompletna i dotyczy wszystkich żądań zawartych we wniosku PZD z 13 października 2017 r. Organ wydając decyzje częściową powinien wyraźnie ten fakt zaznaczyć w jej treści. Brak było zatem przesłanek do wydania decyzji uzupełniającej, która rozstrzygałaby kwestię przyznania PZD gruntów zastępczych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga kwestia, czy ostateczna decyzja Starosty z "[...]" r. rozstrzygnęła w całości o uprawnieniach odszkodowawczych przysługujących PZD w związku z przejęciem pod realizację inwestycji drogowej gruntów użytkowanych jako rodzinne ogrody działkowe. Rozważając tę kwestię i podniesione przez strony argumenty Sąd stwierdził, że jeżeli zakres sprawy ma charakter podzielny, a organ nie rozstrzygnie co do części żądania, które można wyodrębnić i rozpatrywać samodzielnie, to strona może żądać w tym zakresie, dotychczas nierozstrzygniętym, wydania kolejnej decyzji. Nawet jeżeli miała możliwość skorzystania z uprawnień wynikających z art. 111 k.p.a. i tego nie uczyniła. Zaznaczyć należy też, że art. 104 § 2 k.p.a. i art. 111 k.p.a. dotyczą zupełnie odmiennych stanów faktycznych. W literaturze przedmiotu przyjmuje się na tle stosowania art. 104 § 2 k.p.a., że jeżeli przesłanki prawne rozstrzygnięcia sprawy nie są w przepisie sformułowane jako takie, które muszą występować łącznie, to można wydzielić części sprawy i rozstrzygać kolejno o nich. Wówczas organ powinien wyraźnie wskazać w decyzji, że jest to decyzja częściowa. Oznaczać to będzie, że trwa stan zawisłości sprawy. Inaczej jest natomiast w sytuacji, gdy organ nie rozstrzygnie w przedmiocie któregoś z praw wynikających z przepisów prawa na skutek przeoczenia. W takim wypadku strona może żądać uzupełnienia decyzji w trybie art. 111 k.p.a. Jeżeli strona nie wystąpi w terminie z wnioskiem o uzupełnienie decyzji co do rozstrzygnięcia, wówczas może jedynie wystąpić z podaniem o wszczęcie postępowania co do żądań dotychczas nie rozstrzygniętych (tak: Barbara Adamiak i Janusz Borkowski w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2012, str. 411 i str. 454). Nie budzi wątpliwości Sądu, że powoływana ostateczna decyzja odszkodowawcza nie jest decyzją częściową, gdyż nie wynika to z jej treści. Nie można również przyjąć, że organ nie rozstrzygnął tą decyzją o całości przysługujących PZD uprawnień odszkodowawczych. W szczególności, wbrew stanowisku organów orzekających, decyzja ta nie pomija kwestii przyznania gruntów zastępczych, chociaż nie zawarto w sentencji decyzji rozstrzygnięcia takiej treści. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm., powoływanej też jako: "specustawa") dotychczasowemu użytkownikowi wieczystemu nieruchomości przejętej pod budowę drogi przysługuje odszkodowanie za utracone prawa do nieruchomości. W myśl art. 12 ust. 4d specustawy jeżeli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Składniki należnego użytkownikowi wieczystemu w omawianym przypadku odszkodowania określa art. 18 ust. 1g specustawy. Stosownie bowiem do art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1g specustawy w przypadku gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczy rodzinnych ogrodów działkowych ustanowionych zgodnie z ustawą z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części, zobowiązany jest: 1) wypłacić działkowcom - odszkodowanie za stanowiące ich własność nasadzenia, urządzenia i obiekty znajdujące się na działkach; 2) wypłacić stowarzyszeniu ogrodowemu - odszkodowanie za stanowiące jego własność urządzenia, budynki i budowle rodzinnego ogrodu działkowego przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki i służące do zapewnienia funkcjonowania ogrodu; 3) zapewnić grunty zastępcze na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Stosując ten przepis, Starosta ostateczną decyzją ustalił odszkodowanie w łącznej kwocie 29.855 zł, która obejmowała zgodnie z operatami szacunkowymi wartość odtworzeniową prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz znajdujących się na nim budowli i nasadzeń. W uzasadnieniu decyzji Starosta wyjaśnił, że rozważał przyznanie PZD gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. Jednak stwierdzono, że w zasobie gminnym brak jest gruntów na ten cel. Powyższe przekonuje, że decyzja ostateczna wyczerpująco rozstrzygnęła o możliwościach odszkodowawczych przysługujących PZD, co czyniło kolejne żądanie, rozpatrzone zaskarżoną decyzją, bezprzedmiotowym. Wyjaśnić należy, że to art. 18 ust. 1g specustawy określa zakres odszkodowania związanego z likwidacją rodzinnych ogrodów działkowych. Przepis ten nie daje podstawy do przyjęcia, że PZD przysługuje odszkodowanie za utracone prawo do użytkowania wieczystego i jednocześnie prawo do gruntów zastępczych na odtworzenie rodzinnego ogrodu działkowego. W myśl tego unormowania podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części jest zobowiązany zapewnić grunty zastępcze, ale jeśli jest to obiektywnie możliwe do realizacji. Jeżeli gmina, tak jak to zostało przez Starostę ustalone i wyjaśnione w uzasadnieniu ostatecznej decyzji odszkodowawczej, nie dysponuje gruntem, który mógłby posłużyć odtworzeniu rodzinnego ogrodu działkowego, to wówczas powstaje obowiązek wypłaty odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego, o czym orzeczono w ostatecznej decyzji odszkodowawczej. W wyroku z 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 1710/11 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov. pl, dalej jako: "CBOSA") Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeśli nie ma już obecnie obowiązku nieodpłatnego przekazania gruntów zastępczych na odtworzenie ogrodu, to sam obowiązek zapewnienia takich gruntów nie jest już substytutem odszkodowania za prawo majątkowe przysługujące dotychczas PZD. Rodzi to zatem obowiązek wypłaty odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego do działek. Odszkodowanie to, wypłacane w drodze decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4a w zw. z ust. 4f i 4d specustawy drogowej, ma zapewnić odpłatne ustanowienie tytułu prawnego do gruntów wskazanych ("zapewnionych") przez "podmiot, w którego interesie nastąpi likwidacja rodzinnego ogrodu działkowego lub jego części", albo stanowić ekwiwalent utraconego prawa, jeśli odtworzenie ogrodu działkowego z jakichś powodów nie będzie możliwe. Pogląd ten podzielony został następnie w całości w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 października 2014 r. sygn. akt: I OSK 792/13 i I OSK 443/13 (publ. w CBOSA). Przytoczone stanowisko nie daje podstaw do wniosków przedstawionych w decyzji organu I instancji, jakoby art. 18 ust. 1g specustawy zobowiązywał do wypłaty odszkodowania za wszystkie utracone lub wygasłe prawa, jak również zapewnienia gruntów zamiennych. NSA wyraźnie opowiedział się bowiem za ustaleniem odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego w miejsce zobowiązywania do zapewnienia gruntów zastępczych. Wskazać należy, że zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wywłaszczenie jest dopuszczalne za słusznym odszkodowaniem. Odjęcie prawa własności lub użytkowania wieczystego nie może pozostać zatem bez ekwiwalentu. W sytuacji braku możliwości zapewnienia przez podmiot zobowiązany gruntów zastępczych, tj. braku możliwości odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, powstaje możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo użytkowania wieczystego. Skład orzekający podziela prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przyznanie PZD uprawnienia zarówno do odszkodowania jak i gruntów zastępczych prowadziłoby nie tyle do wynagrodzenia za odjęcie prawa, ile do nieuprawnionego wzbogacenia kosztem majątku publicznego. (por. wyrok WSA w Krakowie z 29 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1316/18 i wyrok WSA w Rzeszowie z 16 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 204/19, publ. w CBOSA). Reasumując, zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że w sprawie zachodziła res iudicata, która uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy dysponuje środkami do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania pierwszej instancji, gdy jest ono bezprzedmiotowe od samego początku, o co wnosiła strona skarżąca. Dlatego orzeczono jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni art. 153 p.p.s.a. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. O kosztach postępowania, obejmujących zwrot od organu na rzecz skarżącej uiszczonego wpisu od skargi w kwocie 200 zł oraz kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł, rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r. poz. 1800 ze zm.).