II SA/Ol 87/11

Dnia 12 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant st. sekretarz sądowy Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2011 roku sprawy ze skarg Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości oraz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent decyzją z dnia "[...]" po rozpatrzeniu wniosku inwestora ustalił dla tego inwestora warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży jednostanowiskowych o wymiarach 3x6m, na działkach o nr "[...]" położonych w Olsztynie przy ulicy A. Odwołanie od tej decyzji wniosły Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej A i Zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej B. Wskazano w nim, że udział inwestora w nieruchomości wspólnej przy ulicy A1 i A2 wynosi 27,39%. Udziały te przypisane są do mieszkań w budynkach Wspólnoty Mieszkaniowej A i B, a nie do terenu na przedmiotowe garaże. W przypadku sprzedaży mieszkań Wojskowej Agencji Mieszkaniowej miejsca pod garaże nie będą posiadały drogi dojazdowej, a tym samym dostępu do drogi publicznej. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając, że rozstrzygnięcie to zawiera wszystkie wymagane przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym elementy. Podkreślono, że działki, na których planowana jest inwestycja, mają dostęp do drogi publicznej. Z akt niniejszej sprawy wynika bowiem, że inwestor jest współwłaścicielem działki nr "[...]", a zatem nie musi uzyskiwać zgody pozostałych współwłaścicieli na ustanowienie służebności gruntowej. Ponadto istniejące uzbrojenie jest wystarczające dla wnioskowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (teren budowlany), a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ponadto w ocenie Kolegium w celu ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na budowie zespołu garaży jednostanowiskowych, została przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Z analizy tej zaś wynika, że podstawową funkcją dla obszaru, na którym planuje się niniejszą inwestycję, jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dużymi zespołami garaży indywidualnych w zabudowie zwartej szeregowej. Skargę na powyższą decyzję wywiodły Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości A oraz Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości B, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie: - art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że działki, na których planowana jest inwestycja mają dostęp do drogi publicznej, - art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy oraz § 3 – 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieuwzględnienie, że planowana inwestycja pełni odmienną funkcję od funkcji mieszkalnej nieruchomości skarżących, w związku z czym będzie stanowiła uciążliwość dla ich nieruchomości, - naruszenie art. 7 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a mianowicie dokonania analizy zabudowy w myśl dobrego sąsiedztwa, - art. 77 § 1 kpa poprzez nie rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że działka nr 22-75/16 nie jest drogą wewnętrzną, - art. 80 kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i uznanie, że przesłanka dostępu do drogi publicznej została spełniona. W skardze przyznano, że inwestor jest rzeczywiście współwłaścicielem nieruchomości wspólnej, tj. działki nr "[...]", na której urządzono wjazd z drogi publicznej w udziale 27,39%. Jednakże współwłasność ta ma charakter współwłasności przymusowej i związana jest z prawem własności lokali, których właściciele tworzą Wspólnoty Mieszkaniowe będące skarżącymi w niniejszej sprawie. Ci zaś składając na wcześniejszym etapie postępowania sprzeciw wobec ustalenia warunków zabudowy garaży na działkach sąsiadujących, zapowiedzieli, że nie zgodzą się na ustanowienie służebności drogi koniecznej, a do skutecznego dokonania takiej czynności niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Wobec tego zdaniem skarżących nie można uznać, że dostęp do drogi publicznej inwestora jest zachowany. W skardze zarzucono również, że planowana inwestycja nie zapewni kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru. Budowa zespołu garaży stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego. Natomiast w sytuacji gdy właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudowę wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać należy, iż budowa ta pełnić ma funkcję usługową, a nie mieszkaniową. Skarżący powołali się przy tym na wyrok WSA w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło ponadto, że skoro inwestor jest współwłaścicielem działki nr "[...]" to nie musi uzyskiwać zgody pozostałych współwłaścicieli na ustanowienie służebności drogowej i tym samym uznało, że działki objęte wnioskiem spełniają warunek dostępu do drogi publicznej. Organ wskazał również, że planowana inwestycja stanowi kontynuację dotychczasowej zabudowy, gdyż w obszarze analizowanym inwestycji podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z dużymi zespołami garaży indywidualnych w zabudowie zwartej szeregowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Na gruncie przedmiotowej sprawy kwestią sporną jest dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej oraz kwestia kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru. Zdaniem skarżących nie można uznać, że dostęp do drogi publicznej inwestora jest zachowany. Wprawdzie jest on współwłaścicielem nieruchomości wspólnej - w udziale 27,39%, tj. działki nr "[...]", na której urządzono wjazd z drogi publicznej. Jednakże współwłasność ta ma charakter współwłasności przymusowej i związana jest z prawem własności lokali, których właściciele tworzą Wspólnoty Mieszkaniowe, które nie zgodzą się na ustanowienie służebności drogi koniecznej, a do skutecznego dokonania takiej czynności niezbędna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Ponadto w ocenie skarżących, w sytuacji gdy właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudowę wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać należy, iż budowa ta pełnić ma funkcję usługową, a nie mieszkaniową, co nie zapewnia kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru. Rozpoznając przedmiotową sprawę podkreślić należy, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jak najszerzej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności gruntowej. Generalnie należy przyjąć, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się zgodnie z prawem z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., II OSK 1471/08 orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Z akt sprawy wynika, że inwestor będący właścicielem działek, na których projektowana jest przedmiotowa inwestycja jest również współwłaścicielem - w udziale 27,39% - działki nr "[...]", na której urządzono wjazd z drogi publicznej przy ulicy A. Analiza mapy zasadniczej będącej częścią graficzną decyzji o warunkach zabudowy prowadzi do wniosku, że istnieje dojazd od ulicy A poprzez działkę o nr "[...]" do działek, na których planowana jest budowa garaży. Potwierdza to również dokumentacja fotograficzna inwestora załączona na etapie jednego z wcześniejszych postępowań administracyjnych w sprawie (akta adm., k. – 23 -24). W ocenie Sądu zatem bezsprzecznie istnieje dojazd z drogi publicznej przy ulicy A do działek objętych planowaną inwestycją. Dojazd ten odbywa się przez działkę o nr "[...]", której inwestor jest współwłaścicielem. Podkreślić przy tym należy, że działka, która ma być objęta decyzją o ustaleniu warunków zabudowy lecz nie mająca rzeczywistego dostępu do drogi publicznej, w sytuacji gdy właścicielem zarówno tej działki jak i działki sąsiedniej, bezpośrednio przylegającej do drogi publicznej jest ten sam podmiot, jest uznawana prawnie za taką, której teren posiada dostęp do drogi publicznej. Oddzielenie zatem nieruchomości od drogi publicznej przestrzenią stanowiącą inną nieruchomość przy założeniu, że właścicielem obu działek jest ten sam podmiot pozwala stwierdzić, że nieruchomość nie położona bezpośrednio przy drodze publicznej w sensie prawnym posiada dostęp do drogi publicznej. Dlatego też należy przyjąć, że taki dostęp do drogi jest równoznaczny z dostępem bezpośrednim. Brak jest w takiej sytuacji podstaw prawnych by domagać się od strony podjęcia działań zmierzających do zapewnienia pośredniego dostępu do drogi czy to poprzez drogę wewnętrzną czy też poprzez ustanowienie drogi koniecznej. To prawo własności jest tym prawem, które pozwala w tym postępowaniu na legalny bezpośredni dostęp do drogi publicznej w zupełności wypełniając legalną definicję dostępu do drogi publicznej zawartą w art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo własności jest bowiem silniejszym prawem niż ograniczone prawo rzeczowe (por. wyrok NSA z dnia 1 października 2009r., II OSK 1471/08 orzeczenie dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Wprawdzie ostatnio przytoczone orzeczenie NSA odnosi się do sytuacji, gdy podmiot wnoszący o warunki zabudowy jest właścicielem dwóch działek, z których jedna posiada dostęp do drogi publicznej, ale w ocenie Sądu argumentacja prawna przyjęta w tym orzeczeniu ma także zastosowanie do sytuacji, gdy inwestor jest współwłaścicielem działki, która posiada dostęp do drogi publicznej i właścicielem działki (objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy), na którą z drogi publicznej można dojechać poprzez działkę, której jest współwłaścicielem. Współwłaściciel może bowiem korzystać z rzeczy wspólnej, co oznacza, że może również korzystać z wjazdu na działkę wspólną i przejazdu przez nią, tak zresztą jak pozostali współwłaściciele. W sprawie niniejszej także mieszkańcy bloków przy ul. A i A2 korzystają z tego samego wjazdu na działce wspólnej, celem dojazdu do swoich mieszkań znajdujących się w budynkach położonych na działkach "[...]". Nie są zatem zasadne argumenty skargi, które wskazują na konieczność ustanowienia służebności gruntowej (na co nie zgodzą się współwłaściciele) na działce o nr "[...]" dla skutecznego zapewnienia inwestorowi dostępu do drogi publicznej. Sam udział we współwłasności tej działki przesądza bowiem o możliwości dojazdu poprzez nią do drogi publicznej z terenów objętych przedmiotową inwestycją. Ewentualne spory co do sposobu korzystania z nieruchomości wspólnej mogą być rozpoznawane przed sądem powszechnym. Nie mają tu też znaczenia argumenty podnoszone przez skarżących, którzy wskazują na możliwość sprzedaży już wybudowanych garaży, co zmieniłoby sytuację prawną działek i mogłoby spowodować brak swobodnego dostępu do drogi publicznej. Przede wszystkim bowiem trzeba zauważyć, że organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy bada faktyczny dostęp obszaru, na którym ma być przeprowadzona inwestycja, do drogi publicznej. Dostęp ten musi istnieć w dacie orzekania o warunkach zabudowy. Dlatego też dla rozpoznawanej sprawy nie ma żadnego znaczenia czy inwestor w przyszłości zamierza sprzedać wybudowane garaże, czy też nie. Istotne jest, aby na dzień orzekania inwestycja miała zapewniony dostęp do drogi publicznej. W kontekście dostępu planowanej inwestycji do drogi publicznej dostrzec trzeba również uzgodnienie niniejszego projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy przez Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Mostów (akta adm., k. – 45). Odnośnie zaś zarzutu braku kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru to należy również uznać go za niezasadny. Analiza tego obszaru wskazuje bowiem, że w bliskiej okolicy planowanej inwestycji znajdują się garaże – działki o nr od "[...]" do "[...]" oraz od "[...]" do "[...]". Przy czym do garaży znajdujących się na działkach o nr od "[...]" do "[...]" dojazd urządzony jest z tej samej drogi publicznej, na co wskazują akta sprawy. Fakt dojazdu z ulicy A do garaży znajdujących się na działkach od nr "[...]" do nr "[...]", potwierdziła na rozprawie przed tut. Sądem Przewodnicząca Zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości A (akta sądowe, protokół rozprawy, k. – 65). Ponadto z dokumentacji fotograficznej planowanego terenu inwestycyjnego wynika, że obecnie na tym obszarze znajdują się miejsca parkingowe, na których zaparkowane są samochody. Realizacja inwestycji polegającej na budowie garaży w żaden sposób więc nie może zburzyć kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego terenu. W tym kontekście skarżący podnieśli – powołując się na wyrok WSA w Białymstoku z 5 listopada 2009r., sygn. akt II SA/Bk 452/09, że budowa zespołu garaży stanowi kontynuację funkcji mieszkaniowej jeżeli towarzyszy budowie budynku mieszkalnego. Natomiast w sytuacji gdy właściciel niezabudowanej działki projektuje nową zabudowę wyłącznie w formie samych garaży, mających być przedmiotem najmu, uznać należy, iż budowa ta pełnić ma funkcję usługową, a nie mieszkaniową. Strona skarżąca nie dostrzegła jednak, że wspomniane orzeczenie zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wskazać należy również, że organy w niniejszym postępowaniu nie mogły badać, czy inwestor zamierza wybudowane w przyszłości garaże użytkować sam, sprzedać je, czy też wynająć. Dodatkowo zaznaczyć trzeba, że na etapie wydawania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organy nie mogły badać warunków technicznych inwestycji, takich jak na przykład kwestie przeciwpożarowe. One będą bowiem rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Trzeba przy tym podkreślić, że ustalenie warunków zabudowy dla niniejszej inwestycji nie przesądza automatycznie o wydaniu pozwolenia na budowę. Wobec tego, że organy prawidłowo zweryfikowały spełnienie przez inwestora wszystkich niezbędnych wymogów ustawowych dla ustalenia warunków zabudowy – w tym dostępu do drogi publicznej i zapewnienia kontynuacji dotychczasowej funkcji zabudowy przedmiotowego obszaru, nie może być mowy o naruszeniu wskazanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalono.