II SA/Ol 87/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Olsztyn-Południe w Olsztynie na uchwałę Rady Miejskiej w Olsztynku z dnia 25 lutego 2021 r., nr XXVI-249/2021 w przedmiocie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Olsztynek w 2021 roku stwierdza nieważność § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. Uchwałą z 25 lutego 2021 r., nr XXVI-249/2021, (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 8 kwietnia 2021 r. pod poz. 1264), Rada Miejska w Olsztynku przyjęła Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy Olsztynek w 2021 roku ( dalej jako: "Program", "załącznik") Prokurator Rejonowy Olsztyn – Południe w Olsztynie (dalej jako: "Prokurator", "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę w części dotyczącej § 15 ust. 2 załącznika do uchwały, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa , a mianowicie art. 11a ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t. j. Dz. U. z 2020 r. poz. 638, dalej jako: "u.o.z.") w zw. z art. 7 i 94 Konstytucji RP, polegające na przekroczeniu i zarazem niewypełnieniu delegacji ustawowej , poprzez brak uregulowania sposobu wydatkowania środków finansowych zabezpieczonych w budżecie przeznaczonych na realizacje Programu, z rozbiciem tej kwoty na poszczególne cele i tym samym pozostawienie organowi wykonawczemu gminy całkowitej swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków zabezpieczonych na realizację zadań objętych Programem. Podnosząc powyższy zarzut Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 15 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11a ust. 5 u.o.z., jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana zabezpieczona w budżecie kwota 138 500 zł. Organ uchwałodawczy nie dokonał w zaskarżonym przepisie żadnego stosownego rozbicia środków z tej sumy na przyjęte w Programie sposoby realizacji jego celów, co dla organów wykonawczych gminy czyni niewiadomym to, w jakim zakresie mają być wykonywane i finansowane poszczególne zadania. Rada jako sposób wydatkowania środków przyjęła nader ogólny zapis wskazujący, że środki mają być wydatkowane celowo i oszczędnie w celu uzyskania jak najlepszych efektów dla osiągnięcia założonych celów, co nie pozwala na poczynienie żadnych ustaleń w kwestii tego, w jakim zakresie mają być finansowane z zabezpieczonej w budżecie puli środków i tym samym wykonywane poszczególne założenia przyjęte w Programie. Zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 11a ust. 5 u.o.z., ponieważ wbrew obowiązkowi legislacyjnemu nie uregulowała konkretnie i jednoznacznie sposobu wydatkowania środków przeznaczonych na realizację Programu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Olsztynku wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że gmina nie jest w stanie jednoznacznie sprecyzować kwot na poszczególne cele. Kwoty te są zmienne i zależą od czynników zewnętrznych, niezależnych od gminy. Termin " sposób wydatkowania" w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od gminy nie można przewidzieć konkretnego zakresu ilościowego danego celu, nie powinien być interpretowany w ten sposób, że oznacza konieczność wskazania konkretnej kwoty dla danego celu. Określenie sposobu wydatkowania poprzez wskazanie zasad i mechanizmów w takiej sytuacji jest wystarczające, gdyż pozwala na zachowanie elastyczności w wydatkowaniu środków w ramach całego Programu, co pozwala na skuteczniejszą i pełniejszą jego realizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a.") wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2020 r. , poz. 713 ze zm., dalej jako "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. W ustawie o samorządzie gminnym przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą powstać przy uchwalaniu aktów przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W doktrynie i orzecznictwie za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101 102). Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt, czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej uchwały Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 11 ust. 1 u.o.z., zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. W myśl art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Na zasadzie art. 11a ust. 5 u.o.z., lokalny prawodawca zobowiązany został nie tylko do wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które skład orzekający podziela, zgodnie z którym użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu (por. wyroki NSA: z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, z 29 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 997/20, wyrok WSA w Poznaniu z 30 września 2020 r., sygn. akt II SA/Po 504/20, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Działając w zakresie ustawowej delegacji, rada gminy zobowiązana jest do jej wypełnienia, co winno nastąpić na drodze uregulowania wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, w sposób całościowy i maksymalnie precyzyjny, tak aby stworzyć adresatom programu pewne warunki jego realizacji. Stąd też narusza treść art. 11a ust. 5 u.o.z. - pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań programu, względnie precyzowania tego sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktyczne wykonanie poszczególnych zadań, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami. Zaskarżona uchwała nie wypełnia w omawianym zakresie delegacji ustawowej, jako że nie wskazuje w jaki konkretnie sposób ma być wydatkowana ustalona kwota 138 500 zł. Oczywistym jest, że jest to suma, która nie zaspokoi wszystkich potrzeb. Jednak Program powinien rozdzielać środki finansowe na wszystkie usługi i materiały objęte programem, tak aby wiadomo było, czy i jakie środki finansowe przewidziano odpowiednio na poszczególne cele Programu. § 15 ust. 2 Programu w istocie pozostawia do uznania organu wykonawczego gminy, jaką pulę środków wykorzysta na konkretny cel Programu, co jest sprzeczne z delegacją ustawową z art. 11a ust. 5 u.o.z. Odnosząc się do powołanego w odpowiedzi na skargę argumentu, że nie jest możliwe precyzyjne określenie kwot na poszczególne cele, gdyż są one zmienne i zależą od czynników zewnętrznych, niezależnych od gminy, to Sąd nie kwestionuje co do zasady, że precyzyjne określenie (w ramach omawianego Programu ) wysokości środków przeznaczonych na poszczególne cele może być złożone, ale nie jest z pewnością niemożliwe. Program określać ma bowiem przewidywaną pulę środków na poszczególne działania i cele i oczywistym jest , iż jako akt odnoszący się do zdarzeń przyszłych nie jest w stanie precyzyjnie przewidzieć wszystkich możliwych przypadków. Nie mniej jednak, bazując na dotychczasowym doświadczeniu, organ stanowiący powinien poczynić pewne założenia i przypisać konkretnym celom konkretne kwoty. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku z 1 kwietnia 2021 r. , sygn. akt II SA/Sz 83/21: "O ile zgodzić się należy, że precyzyjne określenie w ramach Programu wysokości środków przeznaczanych na poszczególne cele może być trudne, to jednak szacunkowe przypisanie wartości na realizację konkretnych zadań wynikających z Programu oraz ewentualnej rezerwy i tym samym dookreślenie sposobu wydatkowania środków nie powinno nastręczać nadmiernej trudności. Nie sposób bowiem przyjąć, że przy określaniu całkowitej rocznej wysokości środków finansowych na realizację zadań wynikających z Programu Rada nie analizowała poszczególnych danych składowych i wskazała kwotę (...) bez uwzględnienia dotychczasowego doświadczenia przy realizacji konkretnych zadań i wartości usług lub towarów dla każdego z celów Programem przewidzianych." Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd ten w całości podziela. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., na wniosek skarżącego przy braku sprzeciwu organu.