II SA/Ol 871/19

Dnia 12 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Świętajno z dnia 30 września 2011 r., nr XI/24/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Świętajnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność § 1 ust. 2 i 3, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 3 ust. 2, § 4 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Świętajno w dniu 30 września 2011r. podjęła uchwałę nr XI/74/2011 w sprawie w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Świętajnie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Uchwała ta została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (t.j. na dzień wydania aktu - Dz.U. Nr 180, poz. 1493 ze zm., dalej jako: u.p.p.r.) i opublikowana w Dz.Urz. Województwa Warmińsko-Mazurskiego Nr 156 poz. 2410. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Szczytnie w części dotyczącej § 1 ust. 2, § 2 ust. 4 pkt 2 i 3, § 3 ust. 2 i § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały. Zarzucono istotne naruszenie przepisów Konstytucji RP, u.s.g. oraz u.p.p.r. poprzez wskazanie: - w § 1 ust. 2 Załącznika do uchwały celu funkcjonowania Zespołu podczas, gdy Rada została upoważniona jedynie do określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu oraz określenia szczegółowych warunków jego funkcjonowania, co stanowiło przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej; - w § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do uchwały przesłanek uzasadniających odwołanie członka Zespołu, podczas gdy ustawodawca nie wymaga od członków Zespołu niekaralności, a także zatrudnienia w urzędzie lub instytucji, której przedstawicielem jest członek Zespołu, co stanowiło przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej; - w § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały, że skład osobowy grup roboczych Zespołu określany jest przez Przewodniczącego na podstawie zbieranych w sprawie dowodów, podczas gdy skład grup roboczych został ustalony w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r., co stanowi jego modyfikację oraz przekroczenie przez Radę delegacji ustawowej; - w § 3 ust. 2 Załącznika do uchwały, że posiedzenia Zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał, co stanowi modyfikację wskazanego przepisu stanowiącego, że spotkania te odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na kwartał. W związku z powyższym Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakwestionowanej części. W uzasadnieniu podano, że w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. ustawodawca nie upoważnił Rady do określenia celów działania Zespołu, a zatem organ dopuścił się przekroczenia przyznanej mu delegacji ustawowej. Powołany przepis u.p.p.r. nie upoważnia także Rady do określania przesłanek odwołania członków Zespołu, a jedynie do ustanowienia procedury pozbawienia ich członkostwa. Zawarcie przesłanek określonych w § ust. 4 pkt 2 i 3 uchwały stanowi wykroczenie poza przyznaną organowi delegację ustawową. Ponadto wskazano, że przepisy u.p.p.r. nie nakładają na członków Zespołu wymogu niekaralności za przestępstwo umyślne, a także nie wymagają zatrudnienia członka Zespołu w tym urzędzie lub instytucji, której jest przedstawicielem. Podniesiono, że wskazanie, że posiedzenia Zespołu zwołuje Przewodniczący co najmniej raz na kwartał stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu art. 9a ust. 7 u.p.p.r., gdyż organ - wbrew przepisom ustawy - wymusza zwoływanie posiedzeń Zespołu w określonych okresach, a nie w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Odnosząc się do zapisu § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały podniesiono, że skład grup roboczych został ustalony w art. 9a ust. 11 i ust. 12 u.p.p.r., a organ nie został upoważniony do ustalania składów tych grup. Zatem przekroczył przyznaną mu delegację ustawową, dokonując niedopuszczalnej modyfikacji postanowień zawartych w u.p.p.r. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Wójta Świętajna wniósł o uwzględnienie wniosku skarżącego, uznając że zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały pozostają w sprzeczności z przepisami prawa w zakresie określonym w skardze. Poinformowano, że rada gminy podejmie w najbliższym możliwym terminie uchwałę w sprawie zmiany zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2167) i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U z 2019r. poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem ust. 4 powołanego wyżej artykułu - w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, iż skarga jest zasadna. Nie budzi wątpliwości, iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, którego materialnoprawną podstawę stanowi art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Zgodnie z powołanym przepisem rada gminy określa, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Zauważyć jednak należy, że w § 1 ust. 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały określono cele i zadania Zespołu. Jednakże zarówno zakres działań, jakie realizuje Zespół, jak i zadania, które należą do Zespołu zostały określone w art. 9b ust. 1 i 2 u.p.p.r. Przy czym regulacja ta ma charakter szczegółowy. Tymczasem zapisy zawarte w uchwale odbiegają od treści powołanych przepisów u.p.p.r. W związku z tym stwierdzić należy, że § 1 ust. 2 i 3 Załącznika do zaskarżonej uchwały stanowią modyfikację przepisów ustawowych. Nie mieszczą się one także w zakresie upoważnienia ustawowego, określonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. gdyż rada nie została upoważniona do określenia zadań, czy celów Zespołu, co regulują przepisy u.p.p.r. W związku z tym Sąd stwierdził nieważność zarówno § 1 ust. 2 i 3 Załącznika do uchwały. Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd stwierdził nieważność zarówno § 1 ust. 2, który został zakwestionowany w skardze, jak i ust. 3, który nie był objęty skargą, gdyż – jak wskazano wyżej – Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Należy również podzielić stanowisko skarżącego o niezgodności z prawem § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do uchwały, zgodnie z którymi Burmistrz odwołuje członka zespołu interdyscyplinarnego przed upływem kadencji w przypadku zakończenia pełnienia funkcji lub świadczenia pracy w instytucji, z której został delegowany (pkt 2) oraz w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe (pkt 3). W ocenie Sądu powyższe postanowienia Załącznika do uchwały wykraczają poza ustawowe upoważnienie. Zgodnie bowiem z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy określa wyłącznie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu. Nie została natomiast upoważniona do określenia przyczyn stanowiących podstawę odwołania członka Zespołu. Tym samym § 2 ust. 4 pkt 2 i 3 Załącznika do uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Należy przy tym wyjaśnić, że upoważnienie ustawowe należy interpretować w sposób ścisły, a zatem musi być ono wyraźne, a nie dorozumiane. W związku z tym nawet brak określonych regulacji, czy też luka w prawie nie stanowi podstawy uzasadniającej wprowadzenie określonej regulacji w trybie uchwały. Organ uchwałodawczy nie ma bowiem prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w przepisie ustawowym, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę. Słusznie również skarżący wskazał także na wadliwość § 4 ust. 1 Załącznika do uchwały, w którym zapisano, że skład osobowy grupy roboczej ustala Przewodniczący Zespołu na podstawie zbieranych w sprawie dowodów. Z upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. wynika, że uprawnienie rady dotyczy zakresu m.in. szczegółowych warunków funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego. Brak jest w ramach tak zakreślonej delegacji ustawowej upoważnienia do nadawania uprawnień Przewodniczącemu zespołu w zakresie ustalenia składu grupy roboczej. Z art. 9a ust. 6 u.p.p.r. wynika, że przewodniczący zespołu interdyscyplinarnego jest wybierany na pierwszym posiedzeniu zespołu spośród jego członków. Brak jest w ramach takiego zapisu wskazań co do uprawnień przewodniczącego, co oznaczać może jedynie, iż przewodniczy on takim obradom i poza uprawnieniami organizacyjnymi nie posiada żadnych innych kompetencji, bowiem te nie zostały mu przyznane zapisami ustawowymi. Nadto z art. 9a ust. 10 u.p.p.r. wynika, że zespół interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiazywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach. Oznacza to, że to sam Zespół, a nie jego przewodniczący, może tworzyć grupę roboczą oraz ustalać jej skład. Z brzmienia art. 9a ust. 11 i 12 u.p.p.r. wynika nadto, kto może wchodzić w skład grup roboczych. Z powyższego wynika niezbicie, że uprawnienie do wyłonienia składu grupy roboczej nie zostało przekazane do kompetencji przewodniczącego zespołu, lecz Zespołowi interdyscyplinarnemu. Przypisana w § 4 ust. 2 uchwały kompetencja dla przewodniczącego Zespołu stanowi zatem niedopuszczalne wykroczenie poza ramy upoważnienia ustawowego z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Za sprzeczny z prawem należy również uznać § 3 ust. 2 załącznika do uchwały, zgodnie z którym posiedzenia Zespołu zwołuje przewodniczący co najmniej raz na kwartał. Przepis ten stanowi niedopuszczalną modyfikację art. 9a ust. 7 u.p.p.r. Zgodnie bowiem z tym przepisem posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące. Zatem w uchwale wyeliminowano możliwość zwoływania posiedzeń w zależności od potrzeb. W związku z tym także w tym zakresie należało stwierdzić nieważność zapisu uchwały. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.