II SA/Ol 875/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak – Sikora (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2009 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez A. S., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta . z dnia "[...]" roku, ustalającą jednorazową opłatę w wysokości 15.426 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości o powierzchni 0,3566 ha, położonej w E. przy ulicy "[...]", spowodowaną uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa działka, zgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy T., była położona na obszarze F 1, przeznaczonego na użytki rolne. Zgodnie z uchwalonym przez Radę Miasta w dniu 26 czerwca 2003 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]", nastąpiła zmiana przeznaczenia opisanej nieruchomości. Obecnie przedmiotowa działka przeznaczona jest na cele zabudowy mieszkaniowo - usługowej a w części na funkcje przestrzeni zielonej, służącej rekreacji, bez zabudowy kubaturowej. Umową notarialną z dnia 22 października 2007 r. A. S. dokonał sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. W oparciu o operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego organ pierwszej instancji przyjął, iż różnica pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego przed zmianą tego planu, stanowi kwotę 51.420 zł. Stosownie do uchwały Rady Miejskiej działka w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dzielnicy "[...]", procentowa stawka wzrostu wartości nieruchomości wynosi 30 %, co z kwoty 51.420 zł stanowi opłatę w wysokości – 15.426 zł i w takiej wysokości została ustalona opłata jednorazowa w niniejszej sprawie. Ponadto organ odwoławczy wskazał, iż wycena nieruchomości została sporządzona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, w formie operatu szacunkowego na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządnia operatu szacunkowego ( Dz. U Nr 207, poz. 2109). Operat został wykonany przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, z powołaniem się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych, stwierdziło, iż organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi. Dokonuje jedynie oceny operatu pod względem formalnym, to jest bada, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które winny być uzupełnione. Organ II Instancji zauważył w uzasadnieniu swej decyzji, iż A. S. zgłaszał w odwołaniu od decyzji organu I instancji zastrzeżenia do operatu, w kwestii przyjęcia do porównania nieruchomości położonych w innym rejonie miasta oraz przyjętych przez rzeczoznawcę ustaleń nieadekwatnych do miejsca, czasu i wartości . Zdaniem Kolegium jednak operat w niniejszej sprawie nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym, a z uwagi na jego bezstronność i fachowość, nie budzi wątpliwości. Na powyższą decyzję A.r S. skargę, w której podnosił, że organy orzekające nie uwzględniły zarzutów, które składał w piśmie z dnia 25 kwietnia 2008 r. skierowanym do organu I instancji oraz w odwołaniu od decyzji. Wskazał, iż wartość przedmiotowej działki jest obniżona poprzez to, że działki sąsiadujące z obydwu stron, są zanieczyszczane odpadami z elektrowni. Skarżący zarzucał, że rzeczoznawca nie wziął pod uwagę położenia działki. Powołał się na duże różnice wartości działek ze względu na ich lokalizację. Ulice "[...]", przyjęte do porównania, nie znajdują się w ogóle w rejonie "[...]", a ma to, zdaniem skarżącego, duże znaczenie. Skarżący podtrzymał również zarzut zawarty w odwołaniu, dotyczący ceny przedmiotowej działki, która według niego w 2007 roku wynosiła 20 – 25 zł/ m2 . W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Dodatkowo organ wskazał, że rzeczoznawca przyjął do porównania dwie działki, położone przy ulicy "[...]" w dzielnicy "[...]" oraz dwie działki z dzielnicy "[...]". Ponadto wzięte zostały pod uwagę dwie transakcje z 2007 r. dotyczące działek z dzielnicy Bielany. Sprawa zanieczyszczania sąsiednich działek nie może być rozpatrywania w postępowaniu, którego przedmiotem jest ustalenie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. zaś sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i granicami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji, w oparciu o wyżej powołane kryteria, Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. , a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą do ustalenia tzw. renty planistycznej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawę prawną ustalenia takiej opłaty stanowi przepis art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Pamiętać jednak należy, iż możliwość ustalenia opłaty daje wyłącznie wzrost wartości nieruchomości, spowodowany zmianą przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, a nie innymi okolicznościami, które nie mają żadnego związku z uchwaleniem lub zmianą miejscowego planu. ( wyrok NSA z dn. 4 lipca 2008 r. II OSK 774/07 Wspólnota 2008/41/34) Wartość nieruchomości ustalana jest w oparciu o operat szacunkowy, który winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć nie tylko ustalenia faktyczne ale także ich uzasadnienie, wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych ze względu na m.in. położenie, wielkość i ukształtowanie działek, dojazd do nich, ich lokalizację itp. oraz ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości. Uzasadnienie jest o tyle istotne, że umożliwia organowi ocenę, czy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, rzeczywiście może stanowić dowód tego, jaką wartość miała nieruchomość przed uchwaleniem planu miejscowego i jaką wartość ma szacowana nieruchomość po uchwaleniu tego planu. W przedmiotowej sprawie obowiązkiem organów administracyjnych było między innymi dokonanie, na podstawie art. 80 k.p.a., oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy. Ocena taka była tym bardziej potrzebna z uwagi na to, że strona kwestionowała określoną przez rzeczoznawcę wartość spornej działki po uchwaleniu planu miejscowego. Tymczasem organy ograniczyły się do stwierdzenia, że operat odpowiada wymogom formalnym. Nie można zaakceptować stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż kontrola operatu dokonywana przez organ ogranicza się jedynie do sprawdzenia, czy odpowiada on wymogom formalnym, to jest zbadania, czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek i braków, które winny być uzupełnione. Operat bowiem, sporządzony zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości, jest dowodem w sprawie i jak każdy inny dowód podlega ocenie organu orzekającego, na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Skoro strona zgłaszała w toku postępowania administracyjnego zarzuty przeciwko operatowi, na podstawie którego organ ustalił wysokość opłaty planistycznej, to obowiązkiem organów było sprawdzić zasadność tychże zarzutów i odnieść się do nich w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia. W aktach sprawy znajduje się pismo A. S., doręczone organowi I instancji 16 maja 2008 r., w którym strona zgłosiła konkretne uwagi do wyceny nieruchomości, podnosząc, iż przedmiotowa, nieuzbrojona działka położona jest na terenie podmokłym, w nieatrakcyjnym miejscu, w dole o pochyłości 30 stopni, otoczona jest skarpami, nie ma do niej drogi dojazdowej, jej położenie i ukształtowanie utrudnia jakąkolwiek zabudowę. Rzeczoznawca skwitował te zarzuty jednym zdaniem, w którym stwierdził, że podtrzymuje wartość działki, określoną w operacie szacunkowym. Organ I instancji zaś w uzasadnieniu swojej decyzji ogólnikowo ocenił, że operat może być przyjęty jako dowód w niniejszym postępowaniu i w ogóle nie odniósł się do zastrzeżeń zgłoszonych przez stronę. W odwołaniu od decyzji organu I instancji strona ponownie powołała się na zgłoszone wcześniej pisemne zastrzeżenia. Podniosła dodatkowo argumenty, dotyczące lokalizacji przedmiotowej działki, iż dwie nieruchomości, przyjęte przez rzeczoznawcę do porównania nie leżą w obrębie dzielnicy "[...]" Być może zlokalizowane są one bliżej E. i przez to ich wartość była wyższa, niż działek położonych w P.. Do tych zastrzeżeń organ odwoławczy także się nie ustosunkował przyjmując, że operat sporządzony przez rzeczoznawcę nie budzi zastrzeżeń. Należy tu wskazać, że opinia rzeczoznawcy nie jest dla organu wiążąca. Organ nie może bezkrytycznie przyjąć jej za dowód tylko na tej podstawie, że spełnia ona przepisane wymogi formalne i została wykonana przez osobę, posiadającą wiadomości specjalistyczne. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, iż kontroli organów rozstrzygających sprawę podlega cały proces wyceny nieruchomości, obejmujący wszelkie czynności szacunkowe, konieczne do właściwego określenia wartości nieruchomości. ( wyrok NSA z dn. 8 lutego 2008 r. II OSK 2012/06, wyrok z dn. 26 stycznia 2006 r. II OSK 459/05) W sytuacji więc, gdy strona niejednokrotnie zgłaszała w toku postępowania administracyjnego zastrzeżenia do sporządzonej przez rzeczoznawcę wyceny nieruchomości, organ odwoławczy w pierwszej kolejności winien był rozpatrzyć, podniesiony w odwołaniu zarzut dotyczący wadliwości określenia przez rzeczoznawcę wartości przedmiotowej działki. Jeśli organ II instancji w oparciu o istniejący materiał dowodowy nie był w stanie samodzielnie ocenić, czy zarzuty odwołującego się są zasadne, winien był podjąć dodatkowe czynności, zmierzające do usunięcia wątpliwości w tej kwestii i np. zwrócić się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu lub w trybie art. 136 k.p.a., zwrócić się do rzeczoznawcy sporządzającego operat o przedstawienie w tym zakresie szczegółowo uzasadnionego stanowiska bądź też uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., gdyby uznał, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, bez wyjaśnienia zasadności zarzutów, stawianych przez stronę i bez wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, stanowiło naruszenie przepisów o postępowaniu. Reasumując, stwierdzić należy, iż zaskarżona decyzja zapadła bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, z naruszeniem art. 7 i 77 k.p.a. wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz art. 80 kpa wobec dowolności poczynionych w związku tym ustaleń. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając powyższe rozważania, organ winien wszechstronnie ocenić operat szacunkowy oraz ustalić i ocenić, czy i o ile rzeczywiście wzrosła wartość przedmiotowej nieruchomości związku z uchwaleniem planu miejscowego, pamiętając o tym, aby w uzasadnieniu decyzji ustosunkować się do wniosków i zarzutów strony. Jeśli będzie to potrzebne organ może zwrócić się do rzeczoznawcy, sporządzającego operat, o szczegółowe uzasadnienie stanowiska i ustosunkowanie się do zarzutów skarżącego lub przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 powołanej ustawy.