II SA/Ol 876/19

Dnia 10 grudnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2019 roku sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego uchylenia decyzji w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym - oddala skargę. Decyzją z "[...]" r., nr "[...]", Naczelnik Urzędu Celnego nałożył na przewoźnika spółkę A (dalej jako: "skarżący") karę 5000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że 10 maja 2014 r., podczas ważenia pojazdu o nr rej. "[...]" na przejściu granicznym w Bezledach (stanowiącego część drogi krajowej nr 51) funkcjonariusze celni stwierdzili przekroczenie dopuszczalnego nacisku na drugiej osi o 1270 kg (1460 kg podczas drugiego ważenia). Organ wskazał, że zgodnie z załącznikiem nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 6 września 2012r. (Dz. U. z 2012 r., poz. 1061) droga nr 51 stanowi drogę krajową, po której mogą się poruszać pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t (Lp. 43). Organ uwzględnił definicję pojazdu nienormatywnego określoną w art. 2 pkt 35a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137). Wskazał, że stosownie do treści art. 64 ust. 1 pkt 1 tej ustawy ruch pojazdu nienormatywnego jest dozwolony pod warunkiem uzyskania zezwolenia na przejazd pojazdu nienormatywnego odpowiedniej kategorii, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej przez właściwy organ. Przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez takiego zezwolenia podlega karze pieniężnej (art. 140aa ust. 1 oraz ust. 3 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym). W myśl art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. 2013r., poz. 260) po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3. Na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy o drogach publicznych minister właściwy do spraw transportu ustala, w drodze rozporządzenia, wykaz: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego. Na dzień dokonywania kontroli pojazdu obowiązywało wskazane rozporządzenie. Powyższe decyzja nie została zaskarżona i stała się ostateczna. W dniu 19 kwietnia 2019 r. skarżący wystąpił do Naczelnika Urzędu Celno-Skarbowego (dalej jako: "organ I instancji") o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie powyższej decyzji na podstawie art. 145 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej jako: "k.p.a.", w związku z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 21 marca 2019 r. w sprawie C-127/17. Postanowieniem z "[...]" r. organ I instancji wznowił postępowanie administracyjne w sprawie. Decyzją z "[...]" r., znak: "[...]", organ I instancji odmówił uchylenia własnej decyzji z "[...]" r. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że analizował wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania z art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. i nie stwierdził spełnienia żadnej z nich. Zaznaczył, że Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wzruszenia decyzji ostatecznej w drodze wznowienia postępowania z powodu przesłanki jaką jest orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej mające wpływ na treść wydanej decyzji. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił, że organ I instancji zajął się wyłącznie prawem krajowym sensu stricte, pomijając w ogóle orzeczenie TSUE sygn. C-453/00 i art. 19 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej oraz art. 10 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską. Zdaniem skarżącego obowiązek wzruszenia decyzji ostatecznej sprzecznej z prawem Unii Europejskiej wynika wprost z tych przepisów i art. 46 Karty Praw Podstawowych UE. Powinno to prowadzić do takiej wykładni przepisów krajowych w zakresie podstaw wznowienia postępowania, które pozwalałyby wzruszyć decyzje ostateczne. Wskazał, że podstawę taką może stanowić art. 145 § 1 pkt 5, a także art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a. oraz art. 154 lub 156 k.p.a. Powołał się także na uchwałę NSA z 16 października 2017 r., sygn. I FPS 1/17. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z "[...]" r., znak: "[...]", Dyrektor Administracji Skarbowej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając w całości stanowisko organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy akcentował, że przedstawiony w art. 145 § 1, art. 145a i art. 145b k.p.a. katalog przyczyn wznowienia postępowania jest wyczerpujący, co oznacza, że postępowanie nie może być wznowione w oparciu o inne przesłanki niż wymienione w tych przepisach. Z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych, wynikającą z art. 16 k.p.a., wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający. Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego o możliwości kwalifikowania stwierdzonej przez TSUE niezgodności prawa krajowego z prawem unijnym jako przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wyjaśnił, że przepis ten wymaga ujawnienia nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istotnych dla sprawy istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi, który wydał decyzję. Stwierdził, że wyrok TSUE nie spełnia warunku istnienia nowej okoliczności w dniu wydania decyzji ostatecznej, bowiem orzeczenie TSUE zapadło po wydaniu decyzji. Rozważając spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że przepis ten zezwala na wznowienie postepowania, jeżeli zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji. Podniósł, że zagadnienie wstępne musi mieć charakter konkretny, a nie abstrakcyjny. Orzeczenie TSUE nie dotyczyło zaś indywidualnej sprawy, ale oceny zgodności przepisów prawa krajowego z prawem unijnym. Odnosząc się natomiast do orzeczenia TSUE w sprawie C-453/00 z 13 stycznia 2004 r., organ odwoławczy wskazał, że w wyroku tym Trybunał stwierdził, że mająca swe źródło w art. 10 TWE (aktualnie art. 4 Traktatu o Unii Europejskiej) zasada współpracy zobowiązuje organ administracyjny do wzruszenia prawomocnej decyzji na wniosek strony w celu uwzględnienia zapadłego po jej wydaniu orzeczenia Trybunału ustalającego wykładnię przepisu prawa wspólnotowego, będącego jedną z podstaw uprzednio wydanej decyzji, jeżeli zostaną łącznie spełnione następujące przesłanki: 1. organ jest upoważniony według prawa krajowego do wzruszenia przedmiotowej decyzji administracyjnej; 2. decyzja stała się prawomocna (ostateczna) wskutek orzeczenia sądu krajowego ostatniej instancji; 3. wyrok sądu, jak się okazało wskutek później zapadłego orzeczenia Trybunału oparty był na niewłaściwej interpretacji prawa wspólnotowego, przy czym sąd krajowy dokonał jej bez skierowania do Trybunału pytania prejudycjalnego, mimo że spełnione były przesłanki z art. 234 TWE (obecnie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej); 4. zainteresowany podmiot (strona) zwróci się do organu administracyjnego niezwłocznie po tym, jak powziął wiadomość o zapadłym orzeczeniu Trybunału. Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie został spełniony jedynie czwarty ze wskazanych przez Trybunał warunków. Zaznaczył, że Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przepisów regulujących skutki wydania wyroku TSUE, w przeciwieństwie do Ordynacji podatkowej. Wprowadzony ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Ordynacja podatkowa oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 143, poz. 1199) art. 240 § 1 pkt 11 Ordynacji podatkowej stanowi, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją następuje również wtedy, gdy orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości ma wpływ na treść wydanej decyzji, natomiast w Kodeksie postępowania administracyjnego brak takiego przepisu. Stwierdzono, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony również drugi i trzeci warunek, gdyż decyzja nie była przedmiotem rozpatrywania przez sąd krajowy. Zauważono, że powołane orzeczenie odnosi się tylko do spraw, w których wypowiadał się sąd administracyjny. Nie ma zatem zastosowania do decyzji administracyjnych, które nie były przedmiotem kontroli sądowej. Oznacza to, że wzruszenie decyzji ostatecznej nie jest dozwolone. Organ odwoławczy nadmienił, że analiza przesłanek do ewentualnego uchylenia lub zmiany decyzji na podstawie art. 154, art. 156 k.p.a. rozpatrywana jest w innych trybach, przez różne organy i wymaga złożenia odrębnego wniosku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący, reprezentowany przez adwokata, wniósł o uchylenie powyższej decyzji i nakazanie uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji nakładającej karę pieniężną za przejazd pojazdem nienormatywnym. Zarzucił organom orzekającym wybiórczą analizę Kodeksu postępowania administracyjnego i pominięcie art. 154 oraz art. 156 k.p.a. Zdaniem skarżącego organ I instancji stwierdzając, że decyzja wydana została na podstawie przepisów sprzecznych z prawem europejskim, a jednocześnie jest to decyzja, która nakładając karę z pewnością nie powoduje nabycia przez stronę jakiegokolwiek prawa, mógł zastosować art. 154 § 1 k.p.a., gdyż z pewnością należy uznać za słuszny interes strony i jej dążenie do wyeliminowania z obrotu decyzji nakładającej na nią karę na podstawie przepisów, które są sprzeczne z prawem unijnym. Organ II instancji, który także w całym swoim wywodzie przyznał, że brak mu podstawy do wzruszenia tej decyzji, ale gdyby ona była to z pewnością by ją wzruszył, mógł uchylić decyzję organu I instancji z zaleceniem zastosowania art. 154 k.p.a. Poza tym możliwe było stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zastosowanie przepisów sprzecznych z normami nadrzędnymi może być traktowane jako działanie bez podstawy prawnej. Wydawanie decyzji na podstawie przepisów, które powinny być trzy lata wcześniej wyeliminowane z porządku prawnego nie może być traktowane też inaczej niż rażące naruszenie prawa. Skarżący wskazał, że w odwołaniu od decyzji wyraził wniosek o zastosowanie art. 156 k.p.a., a właściwym do jego rozpatrzenia jest Dyrektor Izby Administracji Skarbowej jako organ nadrzędny. W odpowiedzi na skargę Zastępca Dyrektora Izby Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Podniósł, że system weryfikacji decyzji ostatecznych oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości decyzji i nie mogą być stosowane zamiennie. Nie jest dopuszczalne w związku z tym przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia mogłaby zarazem stanowić jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast postępowania określone w art. 154 k.p.a. obejmują przypadki weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi, a więc wadami, które nie uzasadniają wszczęcia postępowań nadzwyczajnych dotyczących wznowienia postępowania oraz stwierdzenia nieważności decyzji. Zaznaczono, że skarżący złożył wniosek o wznowienie postępowania w trybie art. 145 § 1 k.p.a. W związku z tym organ nie weryfikował decyzji pod kątem przesłanek z art. 154 § 1 i art. 156 k.p.a. Na rozprawie, która odbyła się 10 grudnia 2019 r. pełnomocnik organu podniósł dodatkowo, że wniosek skarżącego był sformułowany jednoznacznie, a to wniosek strony określa granice postępowania. Wskazał, że organ nie miał podstaw do zastosowania trybu zakreślonego w art. 154 i 156 k.p.a., bo nie było to przedmiotem wniosku. Powtórzył, że orzeczenie TSUE nie jest podstawą do wznowienia niniejszego postępowania. Organy orzekają na podstawie tego wyroku w sprawach bieżących, ale nie ma podstawy do wznawiania zakończonych postępowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Z powyższych unormowań wynika, że obowiązek rozpatrzenia stanu faktycznego i prawnego spoczywa na organie orzekającym. To do właściwości organów administracji publicznej należy rozstrzyganie spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.) Natomiast do kompetencji sądu administracyjnego należy co do zasady kontrola legalności działania organu administracji. Zadaniem sądu administracyjnego jest zatem sprawdzenie, czy postępowanie organu odpowiadało wymogom formalnym i czy w ustalonym stanie faktycznym prawidłowo zastosowano przepisy prawa materialnego i procesowego. Tym samym sąd nie zastępuje organów administracji publicznej w merytorycznym załatwieniu spraw. W szczególności Sąd nie może formułować ocen w kwestiach, które nie były przedmiotem rozważań organów orzekających i mogą być przedmiotem odrębnych postępowań. Rozstrzyganie "w granicach sprawy", w myśl art. 134 § 1 p.p.s.s., oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W rozpatrywanym przypadku przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu administracyjnym z powodu braku podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Rolą Sądu jest więc przede wszystkim ocena zasadności tego stanowiska. Skarżący domagał się wznowienia postępowania administracyjnego z uwagi na wyrok TSUE z 21 marca 2019 r., sygn. akt C-127/17 w sprawie ze skargi Komisji Europejskiej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej dotyczącej ograniczania na terenie Polski ruchu pojazdów silnikowych o określonym maksymalnym nacisku na oś napędową. W wyroku tym Trybunał Sprawiedliwości stwierdził, że "Nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych, Rzeczpospolita Polska uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r., w związku z pkt 3.1 i 3.4 załącznika I do tej dyrektywy 96/53". Zgodnie z tym wyrokiem wszystkie pojazdy na terenie Unii Europejskiej powinny mieć zagwarantowane prawo poruszania się po drogach bez zezwolenia do granicznej wartości nacisków 11,5 t. W podjętej 16 października 2017 r. uchwale (sygn. akt I FPS 1/17) Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów orzekł, że podstawą wznowienia postępowania, o której mowa w art. 272 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) może być orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, wydane w trybie pytania prejudycjalnego, nawet jeżeli to orzeczenie nie zostało doręczone stronie wnoszącej skargę o wznowienie postępowania. Uchwała ta potwierdza, że każdy może żądać wznowienia postępowania sądowego z uwagi na wyrok TSUE, nawet gdy nie był stroną postępowania przed TSUE. Zgodnie z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami. W sprawie nie jest kwestionowany charakter i znaczenie orzeczeń TSUE dla wykładni i stosowania prawa unijnego. Przy czym przepisy prawa unijnego nie określają w sposób wyraźny skutków wyroków TSUE. Niemniej przyjmuje się, że wyroki te od chwili ich wydania są wiążące, ostateczne i niezaskarżalne przez sądy krajowe (tak NSA w wyroku z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 3179/18 (publ. w CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej Państwa Członkowskie podejmują wszelkie środki ogólne lub szczególne właściwe dla zapewnienia wykonania zobowiązań wynikających z Traktatów lub aktów instytucji Unii. Państwa Członkowskie ułatwiają wypełnianie przez Unię jej zadań i powstrzymują się od podejmowania wszelkich środków, które mogłyby zagrażać urzeczywistnieniu celów Unii. Z unormowania tego wynika zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich i zasada efektywności, która ma zapobiec uniemożliwianiu przez państwa członkowskie dochodzenia roszczeń opartych na prawie wspólnotowym. Dlatego państwa członkowskie powinny stworzyć instrumenty prawne, które pozwalają konwalidować naruszenia prawa wspólnotowego, wybór trybu należy jednak do państwa członkowskiego. Wyrok TSUE jest uznawany za podstawę wznowienia postępowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym jak i w Ordynacji podatkowej. Nie został natomiast wymieniony wśród podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego. Powyższe nie oznacza automatycznie, że orzeczenie TSUE nie może być podstawą do wzruszenia decyzji ostatecznej w postępowaniu administracyjnym. Analiza przepisów k.p.a. nie daje jednak podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego z tej przyczyny. Na uwadze należy mieć tutaj, że zasada efektywności prawa wspólnotowego nie może powodować naruszenia zasady pewności obrotu prawnego. W związku z tym przyjmuje się, na co zwracał niejednokrotnie uwagę TSUE, także w powoływanym przez skarżącego wyroku w sprawie C-453/00, że wzruszenie decyzji ostatecznych ma charakter wyjątkowy, jest ograniczone w czasie i powinno respektować rozwiązania prawne państwa członkowskiego. Przy ocenie spełnienia przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego nie sposób więc pomijać jednej z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, która została wyrażona w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. zasady trwałości decyzji ostatecznych, która ma na celu nie tylko ochronę praw nabytych strony, ale w ogóle istniejącego porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje ostateczne były co do zasady trwałe. W systemie prawa polskiego każda ostateczna decyzja administracyjna korzysta z domniemania prawidłowości. Organ, który wydał decyzję wadliwą, jest tą decyzją związany do czasu jej zmiany w sposób przewidziany prawem. Wszelkie decyzje ostateczne organów administracyjnych, zgodnie z zasadą ich trwałości, mogą być weryfikowane zupełnie wyjątkowo, tylko i wyłącznie w określonych prawem trybach nadzwyczajnych. Nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji ostatecznych stanowią, co podkreślić należy, wyjątek od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych. Z woli ustawodawcy wznowienie postępowania administracyjnego jest dopuszczalne jedynie z przyczyn określonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 k.p.a. Bezspornym w sprawie jest, że orzeczenia TSUE nie można podciągnąć pod żaden z tych przepisów, co prawidłowo wyjaśniły organy orzekające i skarżący tego nie kwestionuje. Nie budzi wątpliwości także, że korzystanie z tego nadzwyczajnego środka procesowego w postępowaniu administracyjnym może mieć miejsce wyłącznie w przypadkach i na zasadach określonych w k.p.a. Omawiany tryb służy rozwiązaniu sytuacji, kiedy po wydaniu decyzji ostatecznej ujawniła się wadliwość postępowania, na którym oparto ostateczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej albo, gdy powstały później okoliczności, które pozbawiają znaczenia przesłanki, na jakich oparto rozstrzygnięcie sprawy. Jednak ustawodawca w art. 145 § 1, art.145a § 1 i art.145b § 1 k.p.a. wymienił istotne wady postępowania, których wystąpienie obliguje organ do wznowienia postępowania w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Nakazał też odmowę uchylenia decyzji w przypadku stwierdzenia braku podstaw z tych przepisów (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tej sytuacji organom orzekającym nie można zarzucić naruszenia prawa. W skardze nie jest kwestionowany brak podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego, lecz zarzuca się organom, że nie rozważyły wzruszenia decyzji ostatecznej w ramach innych trybów nadzwyczajnych. Dostrzec należy w związku z tym, że zaskarżona decyzja wydana została na skutek wniosku skarżącego, w którym zwracał się tylko o wznowienie postępowania administracyjnego, tym samym tylko w tym zakresie organ I instancji zobowiązany był rozpatrzyć wniosek. Oceniając powinność organu I instancji co do zakresu rozstrzygania we wznowionym postępowaniu uwzględnić należy, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych unormowany w rozdziale 12 działu II k.p.a. Odrębnie w rozdziale 13 działu II k.p.a. określone zostały przypadki uchylenia, zmiany decyzji ostatecznych (art. 154, art. 155, art. 161 k.p.a.) oraz stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 k.p.a.). Przepisy te stanowią niezależne podstawy do weryfikacji decyzji ostatecznych i wydania decyzji administracyjnej. Są to postępowania różniące się zakresem podstaw wzruszenia decyzji, trybem, właściwością organów i skutkami prawnymi jakie wywołują. W związku z tym wymagają przeprowadzenia odrębnych postępowań. Granice postępowania wznowieniowego określa wprost art. 149 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Stosownie do art. 151 § 1 k.p.a. decyzją wydaną po wznowieniu postępowania organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b (pkt 1) albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy ( pkt 2), bądź też w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji (§ 2). Zgodnie z tymi przepisami przedmiotem postępowania we wznowionym postępowaniu jest w pierwszej kolejności ustalenie, czy postępowanie, w którym zapadła decyzja ostateczna, faktycznie było dotknięte jedną z wad wyliczonych enumeratywnie w art. 145 § 1, art. 145a § 1 oraz art. 145b § 1 k.p.a., zaś w przypadku ich stwierdzenia – przeprowadzenie dalszego postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną. Unormowania te wykluczają możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie wznowienia postępowania administracyjnego z innych podstaw niż wymienione w rozdziale 12 działu II k.p.a. W rozpatrywanym przypadku organ I instancji rozstrzygnął odmownie, wskazując na brak spełnienie przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozpatrując odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy związany był zakresem rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie bowiem z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. W myśl tego unormowania organ II instancji rozpatruje sprawę na nowo, ale w takich samych granicach jakie obowiązywały organ I instancji. Ramy niniejszego postępowania wyznaczył zaś wniosek skarżącego i przepisy regulujące wznowienie postępowania administracyjnego. Dlatego prawidłowo organ odwoławczy pouczył skarżącego w zaskarżonej decyzji, że analiza przesłanek z art. 154 i art. 156 k.p.a. wymaga złożenia odrębnego wniosku. Chociaż każde z postępowań nadzwyczajnych może być wszczynane z urzędu, jak i na wniosek strony, to działanie z urzędu pozostawione jest uznaniu organu administracji publicznej. Jeżeli organ nie znajduje podstaw do uruchomienia postępowania nadzwyczajnego we własnym zakresie, nieuprawnione jest zarzucanie organowi zaniechanie działania w określonym kierunku, tym bardziej gdy strona ma możliwość złożenia wniosku, ale tego nie czyni. Za zgłoszenie wniosku nie można uznać argumentów podniesionych w odwołaniu, które należy odnosić do przedmiotu zaskarżenia, a więc zasadności rozstrzygnięcia organu I instancji. Odwołanie wszczyna wyłącznie postępowanie drugoinstancyjne w sprawie rozpatrywanej już przez organ I instancji, nie może więc służyć wszczęciu odrębnych postępowań. Z podanych przyczyn za bezpodstawny należy uznać podniesiony w skardze zarzut pominięcia przez organy art. 154 i art. 156 k.p.a. Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.