II SA/Ol 88/13

Dnia 5 marca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2013 roku sprawy ze skargi T. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia "[...]" nr "[...]" 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji w "[...]" cofnął policjantowi w służbie stałej T. K. uprawnienie do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego ze skutkiem od dnia "[...]", uzasadniając swoje stanowisko bezzasadną odmową przyjęcia proponowanego do przydziału lokalu mieszkalnego. W dniu "[...]" T. K. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr "[...]" w trybie art. 148 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. oraz na podstawie art. 152 k.p.a. o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji organu, względnie o uchylenie na podstawie art. 154 k.p.a. przedmiotowej decyzji w całości i umorzenie postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia "[...]", gdyż jej byt prawny i rozstrzygnięcie nie są zbieżne z interesem społecznym i słusznym interesem strony. Podniósł, iż w sprawie występuje szereg wątpliwości procesowych, które organ powinien był wstępnie ocenić, a tego nie uczynił, takie jak stan techniczny proponowanego lokalu mieszkalnego, sytuacja rodzinna policjanta, zasadę celowości i działania w zakresie orzekania dla dobra podmiotu. Zwrócił się ponadto o rozważenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania wskazując, iż wadliwie zainicjował postępowanie, w trybie art. 156 k.p.a., domagając się uchylenia decyzji z dnia "[...]". Wskazał, iż wobec powyższego, przywrócenie terminu do wniesienia podania jest w pełni zasadne, w szczególności, że okoliczności wznowienia postępowania zostały ustalone w trakcie orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie o legalności decyzji Komendanta Głównego Policji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o cofnięciu uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., sygn. II SA/Wa 513/12). Dodał, iż w jego ocenie organ winien z urzędu wszcząć postępowanie o wznowienie postępowania – art. 147 k.p.a. Postanowieniem z dnia "[...]" organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie cofnięcia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, zakończonego decyzją ostateczną Nr "[...]". Następnie, decyzją nr "[...]" z dnia "[...]" Komendant Powiatowy Policji w "[...]" umorzył, na podstawie art. 105 k.p.a., postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną nr "[...]" z dnia "[...]". Wyjaśniając treść przepisów art. 145, 147 i 149 k.p.a. Komendant podkreślił, iż w myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia. Organ stwierdził m.in., iż na stronie spoczywa udowodnienie kiedy dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia postępowania. Jednocześnie Komendant zanegował stanowisko T. K. dotyczące ustalenia okoliczności wznowienia postępowania w dniu "[...]", tj. z treści orzeczenia WSA w Warszawie. Ustalając czas, w którym strona dowiedziała się o okolicznościach będących podstawą do wznowienia, organ pierwszej instancji wskazał, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż na dzień "[...]" znana była zainteresowanemu treść protokołu oględzin lokalu mieszkalnego z dnia "[...]". Wobec powyższego organ uznał, iż strona złożyła wniosek po upływie terminu określonego w art. 148 k.p.a. i nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu, który upłynął w sprawie w dniu "[...]". W odwołaniu od decyzji z dnia "[...]" T. K. zarzucił organowi pierwszej instancji całkowite pominięcie złożonych w sprawie wniosków oraz nie uwzględnienie okoliczności dotyczących stanu technicznego i sanitarnego lokalu mieszkalnego. Po rozpatrzeniu odwołania, Komendant Wojewódzki Policji decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniósł m.in., że instytucja wznowienia postępowania administracyjnego ma na celu uchylenie decyzji administracyjnej oraz wydanie nowej decyzji po ponownym przeprowadzeniu postępowania. Wznowienie postępowania może dotyczyć wyłącznie ostatecznej decyzji administracyjnej, a więc takiej, od której nie przysługuje stronie żaden środek odwoławczy. Strona może żądać wznowienia postępowania, gdy przeprowadzone wcześniej postępowanie dotknięte było istotnymi wadami i nie jest możliwe określenie jego wpływu na treść decyzji. Wznowienie postępowania polega zatem na ponownym rozpoznaniu sprawy oraz ustaleniu, czy wydana poprzednio decyzja była prawidłowa. Wskazał, iż istotne w procedurze wznowienia postępowania jest zachowanie terminu określonego na wniesienie podania o wznowienie. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, iż podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podniósł, iż kwestią sporną w niniejszej sprawie jest określenie czasu, w którym T. K. dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Podał, iż skarżący jako okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania wskazuje kwestię stanu technicznego i sanitarnego lokalu mieszkalnego, a organ nie wziął pod uwagę przedmiotowej okoliczności w momencie gdy proponował lokal mieszkalny do przydziału. Wskazał, iż w jego ocenie Komendant Powiatowy Policji słusznie stwierdził, iż strona posiadała wiedzę co do stanu technicznego i sanitarnego lokalu mieszkalnego już w dniu "[...]" bowiem w piśmie z dnia "[...]" T. K. wyraźnie podkreśla zły stan techniczny lokalu i powołuje się na treść protokołu oględzin z dnia "[...]". Reasumując podniósł, iż Komendant Powiatowy Policji nie miał podstaw do rozpatrzenia sprawy w trybie art. 145 k.p.a., gdyż w piśmie z dnia "[...]" strona wyraźnie wskazała art. 156 k.p.a. dotyczący stwierdzenia nieważności decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę skarżący już w dniu "[...]" znał okoliczności, które w jego ocenie stanowią podstawę do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Uznać zatem należy, iż termin do wniesienia podania o wznowienia postępowania określony w art. 148 § 1 k.p.a. upłynął w niniejszej sprawie w dniu "[...]". W związku z powyższym, niezachowanie terminu określonego w art. 148 k.p.a. powoduje, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia podania o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia "[...]". Skargę na decyzję z dnia "[...] wniósł do Sądu T. K. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, ewentualnie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wskazania organu wydającego orzeczenie i określenia kto orzeczenie wydał oraz naruszenie art. 19 w zw. z art. 65 i 66 k.p.a. polegające na nie rozpoznaniu sprawy w sposób budzący zaufanie do organu administracji państwowej. W uzasadnieniu podniósł m.in., że o prawie wznowienia postępowania dowiedział się dopiero z orzeczenia WSA w Warszawie z dnia 26 czerwca 2012 r., ale faktycznie dowód w postaci oględzin lokalu uzasadniający wznowienie postępowania posiadał już wcześniej. Wskazał, iż zwłoka w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania spowodowana trwającym postępowaniem sądowym, mogła uzasadniać podstawę przywrócenia terminu do wniesienia podania o wznowienie. Z kolei organy administracji całkowicie pominęły możliwość wezwania skarżącego o doprecyzowanie wniesionego podania, czy też jego uzupełnienie, wobec nie dołączenia do podania osobnego wniosku o przywrócenie terminu. Ponadto, w dość obszernych wywodach, przytoczył argumenty uzasadniające w jego ocenie uchylenie decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" cofającej uprawnienie do dotychczas przyznanego mu równoważnika pieniężnego. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi wszczyna skutecznie wniesiona skarga. Jednakże w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012 r. poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne nie są związane zawartymi w niej zarzutami i oceniają legalność decyzji również z urzędu. Zaskarżona, jak też poprzedzająca ją decyzja, kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odpowiadały prawu. W konsekwencji tego skarga została uwzględniona, jednak jej uwzględnienie nastąpiło zasadniczo z powodów dostrzeżonych przez Sąd w ramach działania ex officio. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej kontroli zakwestionowanych rozstrzygnięć, Sąd stwierdził, że zaskarżone decyzje podjęte zostały z naruszeniem prawa procesowego. W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że Komendant Powiatowy Policji umorzył, postępowanie w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Organ uznał, iż skarżący uchybił terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 148 k.p.a. i nie złożył wniosku o przywrócenie terminu. W ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaskarżone orzeczenie Komendanta Powiatowego należało uznać za przedwczesne. Jak wynika bowiem z treści pisma - wniosku z dnia "[...]" o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, skarżący nie tylko nie zgodził się z decyzją nr "[...]", ale również złożył wyraźny wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Wskazuje na to chociażby wywód zawarty w drugim akapicie tego pisma "W sprawie rozważyć również należy wniosek podmiotu o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania .....". Zgodnie natomiast z przepisem art. 58 § 1 k.p.a., w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin (art. 57 § 2 k.p.a.). W myśl natomiast art. 59 § 1 k.p.a., o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu służy zażalenie. W świetle powyższego stwierdzić należy, że przed rozpatrzeniem wniosku skarżącego o wznowienie postępowania, Komendant Powiatowy zobowiązany był wydać - stosownie do art. 58 i 59 k.p.a. - orzeczenie w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania. Dostrzec bowiem trzeba, że ewentualne przywrócenie skarżącemu terminu wyłącza możliwość wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Zatem wydanie takiej decyzji przed rozpatrzeniem prośby skarżącego o przywrócenie terminu było niezgodne z prawem. Zauważyć należy, iż specyfiką postępowania administracyjnego, odróżniającą je od każdego innego typu postępowania jest układ ról procesowych. Szczególne unormowania zawarte w przepisach k.p.a. mają na celu zredukowanie dysproporcji pomiędzy częstokroć niezorientowaną w prawie stroną, a profesjonalnym i wykwalifikowanym organem. Realizację tych zamierzeń gwarantuje między innymi przepis art. 9 k.p.a., stanowiąc jednocześnie gwarancję ochrony praw strony i zabezpieczenia jej przed negatywnymi skutkami nieznajomości nierzadko zawiłych i skomplikowanych procedur prawnych. Według brzmienia tego przepisu - organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Podkreślenia wymaga, że przed negatywnymi skutkami uchybienia terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania strona może bronić się, wnosząc prośbę o przywrócenie tego terminu (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 572 - 573). W piśmiennictwie i judykaturze ugruntowany jest pogląd, iż to do organu, do którego o załatwienie sprawy zwróciła się strona, należy szczegółowe wyjaśnienie zamiaru wnioskodawcy. Żądanie strony w postępowaniu administracyjnym należy oceniać na podstawie treści wniesionego przez nią pisma. W razie wątpliwości, sprecyzowanie żądania (interpretacja zamiaru) należy do strony, a nie do organu administracji. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma bezwzględny obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Wszak strona postępowania administracyjnego może nie mieć świadomości co do przysługujących jej uprawnień i instytucji, z których może skorzystać, zaś to organy administracji, właśnie z mocy art. 9 k.p.a., mają obowiązek czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt III SWA/Wr 257/09). W tym miejscu należy wskazać, że wniosek o przywrócenie terminu nie musi być złożony w odrębnym piśmie. Zatem skoro w treści wniosku z dnia "[...]" o wznowienie postępowania skarżący zwrócił się o rozważenie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia podania, to nie znajduje oparcia w stanie faktycznym sprawy stwierdzenie Komendanta Powiatowego, że skarżący nie wniósł o przywrócenie terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. Tym samym wydanie zaskarżonej decyzji należy uznać za przedwczesne skoro dotąd wniosek o przywrócenie terminu nie został rozpatrzony. Wydane w takich warunkach orzeczenia ewidentnie podjęto z naruszeniem obowiązków organu, wynikających z art. 9 k.p.a. i art. 58 oraz 59 k.p.a. i mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Dlatego też Sąd – nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia co do przywrócenia terminu - zobligowany był uchylić zaskarżoną, jak też poprzedzającą ja decyzję decyzję, respektując dyspozycję art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji uwzględni okoliczność, że zawarta przez skarżącego prośba o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania – podlega odrębnemu rozpoznaniu w trybie art. 58 i 59 k.p.a.