II SA/Ol 885/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędzia WSA Hanna Raszkowska Protokolant Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2010 r. sprawy ze skargi W. T. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny otrzymał w dniu 21 kwietnia 2008 r. akta sprawy dotyczące podejrzenia choroby zawodowej przekazane przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego do rozpatrzenia zgodnie z właściwością t.j według miejsca, w którym praca jest lub była wykonywana przez pracownika. Zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej, kartę oceny narażenia zawodowego w związku z podejrzeniem choroby zawodowej oraz skierowanie do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej sporządziły jednostki opieki zdrowotnej (w zakresie medycyny rodzinnej) w "[...]". Orzeczeniem lekarskim nr "[...]" z dnia "[...]" Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy przy Poradni Chorób Zawodowych stwierdził rozpoznanie u W. T. choroby zawodowej w postaci bąblowicy. Natomiast decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał, że nie można stwierdzić bezspornie ani z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba (bąblowica) w rozpatrywanej sprawie została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy, ponieważ larwy tasiemca bąblowcowego lisiego nie są czynnikiem szkodliwym występującym typowo w środowisku pracy i związanym z wykonywanymi stale oraz powtarzalnie czynnościami zawodowymi przez W. T. Od tej decyzji strona złożyła odwołanie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, który decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wskazał przy tym, że orzeczenie lekarskie nr "[...]" o rozpoznaniu choroby zawodowej pod postacią bąblowicy wydane przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy zostało sporządzone niezgodnie z § 5 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 lipca 2002 r. w sprawie wykazu chorób zawodowych, szczegółowych zasad postępowania w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych oraz podmiotów właściwych w tych sprawach (Dz. U. nr 132, poz. 1115), przez co także rozstrzygnięcie zapadłe w I instancji, oparte na materiale dowodowym uwzględniającym ww. orzeczenie, zostało wydane z naruszeniem obowiązujących przepisów. Rozpatrując ponownie sprawę podejrzenia choroby zawodowej u W. T., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny poinformował pismem z dnia 13 listopada 2008 r. zainteresowaną stronę o konieczności wydania ponownego orzeczenia lekarskiego przez właściwą jednostkę orzeczniczą. Jednocześnie wystąpił do Urzędu Marszałkowskiego Województwa o wskazanie jednostki orzeczniczej l-go stopnia właściwej do orzekania o rozpoznaniu zakaźnej choroby zawodowej. Jako właściwą jednostkę wskazano Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Centrum Leczenia i Profilaktyki w "[...]". Następnie W. T. w dniu 5 sierpnia 2009 r. został skierowany przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w "[...]" do w/w wskazanej jednostki orzeczniczej na badania w celu rozpoznania choroby zawodowej. Poradnia Chorób Zakaźnych i Inwazyjnych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy wydała dnia 25 listopada 2009r. orzeczenie lekarskie nr "[...]" o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u W. T.. Natomiast decyzją z dnia "[...]" Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie stwierdził choroby zawodowej (choroby zakaźne lub pasożytnicze albo ich następstwa – bąblowica) u W. T.. Podniesiono, że u strony nie można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że choroba została spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy. W stosunku do W. T. nie udokumentowano bowiem wykonywania pracy zawodowej w środowisku pracy, w którym na podstawie obowiązujących przepisów i opracowań naukowych, występuje narażenie zawodowe na czynnik biologiczny pod postacią tasiemca bąblowcowego. Organ stwierdził, że narażenie dotyczy pracowników, w środowisku pracy których czynnik biologiczny pod postacią tasiemca bąblowcowego może wystąpić z wysokim prawdopodobieństwem, z uwagi na stały kontakt z odzwierzęcym materiałem biologicznym. Pracownicy pozostałych zawodów (m.in. rolnicy, leśnicy, itp) nie są narażeni na powyższy czynnik biologiczny, a zagrożenie zakażenia tasiemcem bąblowcowym jest na poziomie zagrożenia powszechnego całej populacji - tzn. larwy tasiemca bąblowcowego lisiego mogą wystąpić jako element przypadkowy, a nie jako stały charakterystyczny element przypisany do miejsca pracy; ekspozycja w tym przypadku nosi cechy chwilowego zakłócenia procesu pracy nie zaś stałego elementu obecnego nieprzerwanie w miejscu pracy. Organ podniósł ponadto, że na terenie gminy A nie występowała bąblowica wśród zwierząt gospodarskich, co ustalono w porozumieniu z Powiatowym Inspektoratem Weterynarii. Tak więc pomimo możliwych kontaktów zwierząt gospodarskich strony ze zwierzętami dzikimi, ta droga zakażenia jest bardzo mało prawdopodobna. Organ wskazał również, że dysponuje także opinią Krajowego Punktu Informacyjnego ds. Czynników Biologicznych przy Instytucie Medycyny Pracy. Wynika z niej, że rolnicy jako grupa zawodowa nie są narażeni na tasiemca wieńcogłowego (Echinococcus multilocularis), a wyjątkiem są rolnicy zajmujący się zawodowo hodowlą zwierząt futerkowych bądź psów. Jaja tasiemca wieńcogłowego mogą znajdować się na runie leśnym, skąd poprzez zjedzenie niemytych owoców (jagód, malin, poziomek itp) przedostają się do organizmu ludzkiego lub, rzadziej, człowiek może zarazić się bezpośrednio od psa hodowanego jako zwierzę domowe. W obydwu przypadkach należy przyjąć, że narażenie rolników jako grupy zawodowej nie jest większe niż pozostałej populacji. W związku z tym w ocenie organu nie potwierdzono narażenia zawodowego W. T. na czynnik biologiczny pod postacią tasiemca bąblowcowego. Dodano przy tym, że właściwa do rozpoznania choroby zawodowej jednostka orzecznicza l-go stopnia orzekła brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Nie zostały więc wypełnione warunki zaistnienia choroby zawodowej ustalone w art. 2351 ustawy z dnia 25 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Odwołanie od ww. decyzji wniósł W. T.. Stwierdził, że nie zgadza się z decyzją Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, który niesłusznie przyjął, że w skład jego gospodarstwa rolnego nie wchodzą tereny leśne. Zarzucił również, że organ niesłusznie nie zaliczył do czynników ryzyka jego choroby, faktu hodowli zwierząt futerkowych, koni, krów i owiec. Zdaniem odwołującego się statystyka przywołana przez organ potwierdza większą zapadalność na bąblowicę wśród rolników. W. T. podkreślił również, że nie uwzględniono w rozstrzygnięciu jego sprawy, iż nie był on zbieraczem owoców leśnych, w związku z czym nie mógł ulec zakażeniu poprzez zjedzenie niemytych jagód, malin i poziomek. Po rozpatrzeniu odwołania Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny swoją decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ stwierdził, odpowiadając na zarzuty odwołania, że brał pod uwagę fakt hodowli zwierząt przez W. T. ale nie miało to znaczenia dla sprawy, gdyż według organu rolnicy prowadzący gospodarstwo o profilu mieszanym czy też roślinnym nie są grupą zawodową narażoną na czynnik biologiczny pod postacią tasiemca bąblowcowego. Organ powołał się dla potwierdzenia swojego stanowiska na opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy oraz opracowanie Instytutu Medycyny Wsi w Lublinie, a także opinię Krajowego Punktu Informacyjnego ds. Czynników Biologicznych, według których rolnicy (poza hodowcami zwierząt futerkowych i psów) nie należą do grupy ryzyka zagrożonej zakażeniem bąblowicą. Organ odwoławczy podkreślił również, że w sprawie nie mają znaczenia dane statystyczne odnośnie ilości stwierdzanych u rolników chorób zawodowych pod postacią bąblowicy na terenie województwa A, gdyż każdy przypadek musi być rozpatrywany indywidualnie. W rozstrzygnięciu zapadłym w II instancji wskazano też, że w aktach sprawy znajduje się adnotacja służbowa sporządzona dnia 28 lipca 2008r. przez Kierownika Sekcji Higieny Pracy PSSE i podpisana przez odwołującego się, z której wynika m.in., że W. T. zbierał dla potrzeb własnych runo leśne, co może sugerować sposób zarażenia się bąblowicą. Odnosząc się natomiast do zarzutu W. T., iż ten sam lekarz wydał w jego sprawie dwa sprzeczne orzeczenia lekarskie organ odwoławczy podniósł, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy poinformował, iż w tej jednostce zatrudniony jest tylko jeden lekarz ze specjalizacją z zakresu chorób zakaźnych, który jest uprawniony do wydawania orzeczeń w tym zakresie. W związku zaś z ponownym postępowaniem w sprawie orzeczenia o chorobie zawodowej u W. T. ponownie przeanalizowana została przez lekarza orzecznika dokumentacja związana z chorobą odwołującego się. Dlatego też wydano kolejne - już o odmiennej treści, orzeczenie. Organ II instancji jednoznacznie zatem stwierdził, że W. T. nie spełnia kryterium choroby zawodowej zamieszczonej w art. 12 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniach społecznych rolników, ponieważ w wyniku oceny jego warunków pracy, nie można stwierdzić, że choroba na jaką cierpi odwołujący się, powstała w związku z pracą w gospodarstwie rolnym. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że fakt posiadania przez stronę obszarów leśnych nie ma znaczenia w sprawie. Powołał się przy tym na opinię Konsultanta Krajowego w dziedzinie medycyny pracy z dnia 22 stycznia 2010r., który uznał, że pielęgnacja małego obszaru leśnego nie stwarza ryzyko zakażenia tasiemcem i rozwojem bąblowicy. Skargę na powyższą decyzję wywiódł W. T.. Skarżący podkreślił, że w wyniku badania w roku 2008 otrzymał orzeczenie stwierdzające chorobę zawodową, jednakże Inspektor Sanitarny w 2009r. skierował go na kolejne badanie do tej samej jednostki czyli Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy, który wydał orzeczenie o treści sprzecznej z pierwotnym. Strona skarżąca podniosła, że pracując jako rolnik hodowała owce, krowy, konie i króliki, co zwiększało ryzyko zarażenia larwami tasiemca wywołującego bąblowicę. Skarżący zaprzeczył ponadto jakoby zbierał runo leśne, nie licząc prac porządkowych we własnym lesie. Zarzucił również, że organ pominął fakt, iż w skład jego gospodarstwa wchodzą tereny leśne, a samo gospodarstwo sąsiaduje z terenami leśnymi. Skarżący stwierdził, że przestrzeganie zasad higieny nie wyklucza zakażenia w przypadku narażenia zawodowego, a w sytuacji codziennego kontaktu z futrem zwierząt przebywających na terenie występowania bąblowicy, do zakażenia może dojść pomimo przestrzegania zasad higieny. Skarżący zwrócił się w skardze o zasięgniecie opinii specjalisty w zakresie chorób pasożytniczych z ośrodka referencyjnego, jakim jest na przykład Klinika Chorób Pasożytniczych i Tropikalnych w Poznaniu, pod opieką której skarżący pozostaje. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy naruszyły art. 7 i 77 § 1 oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako kpa), w świetle którego są one zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy niezbędny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego może nastąpić jedynie wtedy, gdy okoliczności sprawy nie budzą wątpliwości, czego nie można jednak stwierdzić w niniejszej sprawie. Przede wszystkim podkreślić należy, że organy obu instancji w sposób dokładny przeanalizowały możliwość zachorowania na bąblowicę, ale głównie z teoretycznego punktu widzenia. Jeżeli chodzi o przyczynę wystąpienia tej choroby u skarżącego to organy zarówno I jak i II instancji, nie dostrzegły pewnych okoliczności, które powinny rozważyć, nie odnosząc się przy tym w ogóle do argumentów podnoszonych przez W. T., albo traktując je zbyt pobieżnie. Niską wartość dowodową ma notatka sporządzona z wysłuchania skarżącego z uwagi na jej ogólnikowość. Wprawdzie zawarte tam stwierdzenie potwierdza, że W. T. zbierał runo leśne dla własnych potrzeb, nie można jednak przyjąć tego za pewnik, zwłaszcza, że w dalszym toku postępowania skarżący zaprzeczał, aby był zbieraczem runa leśnego. Wydaje się, iż w takiej sytuacji zasadnym było ponowne przesłuchanie skarżącego, które powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym protokole. Informacja o ewentualnym zbieraniu runa leśnego jest bardzo ogólnikowa, bo nie wiadomo nawet kiedy to mogło mieć miejsce. Podobnie przedstawia się rzecz, jeżeli chodzi o miejsce pracy skarżącego, który 28 sierpnia 2008r. wskazał, że na terenie gospodarstwa pracuje ok. 6 miesięcy w roku. Z powyższego stwierdzenia nie można wyprowadzić zbyt wielu logicznych wniosków, bo przecież nie wiadomo nawet czy skarżący wykonywał w tym czasie jeszcze jakąś inną pracę i czy ewentualna praca zarobkowa pozwalała mu na zajmowanie się gospodarstwem rolnym, zwłaszcza, że jak się wydaje skarżący mieszkał w "[...]", a jego gospodarstwo znajduje się w innym powiecie. Podstawowe znaczenie w przypadku rozpoznania lub braku rozpoznania choroby zawodowej ma orzeczenie lekarskie, które podlega ocenie organu orzekającego. W tej sprawie nie można nie dostrzec tego, że zostały wydane przez tego samego lekarza dwa orzeczenia, których wnioski pozostają ze sobą w sprzeczności. Pierwsze orzeczenie z 14 lipca 2008 r. stwierdzało rozpoznanie choroby zawodowej, a drugie z 28 listopada 2009 r. mówiło o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Niczego nie wyjaśnia, a wręcz komplikuje pismo przesłane przez doktor wydającą oba orzeczenia do organu II instancji w czerwcu 2010 r. Zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom zawartym w tym piśmie, nie można doszukać się dwóch różnych dokumentacji chorobowych u W. T., bo przecież rzeczą bezsporną jest to na jaką chorobę on cierpi. Rozbieżności zaś dotyczą wyłącznie tego czy jest to choroba zawodowa. Karty oceny narażenia zawodowego różniły się też praktycznie tylko końcowymi wnioskami, dlatego mało zrozumiałe są rozbieżności w obu orzeczeniach, zwłaszcza, że z treści pisma z czerwca 2010 r. wynika, że zakażenie nie jest związane z pracą w gospodarstwie rolnym, a następuje przez spożywanie zanieczyszczonych produktów lub poprzez brudne ręce. W tej sytuacji, skoro rozpoznanie choroby zawodowej wydaje się tak oczywiste to zupełnie niezrozumiałym jest dlaczego orzeczeniem z 14 lipca 2008 r. rozpoznano u W. T. chorobę zawodową. Faktem jest, że skarżący nie odwoływał się od orzeczenia lekarskiego stwierdzającego brak podstaw do rozpoznania choroby zawodowej, jednak z uwagi na stwierdzone powyższe okoliczności orzeczenie to musiało wzbudzić wątpliwości organu co do jego zasadności. Zupełnie inną kwestią jest natomiast czy wątpliwości te zostałyby potwierdzone czy też nie. W obecnym stanie sprawy należy uzyskać jeszcze jedno orzeczenie lekarskie dotyczące rozpoznania lub braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u W. T.. Przy tym rzeczą w zasadzie oczywistą jest, że takie orzeczenie powinno być wydane w innym ośrodku niż w "[...]". W niniejszej sprawie nie sposób jest oprzeć się wrażeniu, iż rozważania teoretyczne dotyczące możliwości zachorowania rolnika na bąblowicę zdominowały konkretny przypadek skarżącego. Informacje uzyskane w trakcie prowadzonego postępowania powinny być zweryfikowane i omówione w wydanych decyzjach. Z informacji uzyskanej od Powiatowego Lekarza Weterynarii wynika, że bąblowicę w latach 2007 i 2008 stwierdzono jedynie u trzody chlewnej. Chociaż trzoda chlewna nie należy do zwierząt futerkowych, to stwierdzenie u niej tej jednostki chorobowej sugeruje, że automatyczne wykluczenie zachorowania rolnika na tą chorobę może nie być zasadne. W sposób bardzo podobny należy się odnieść do informacji dotyczącej stwierdzonych przypadków chorób zawodowych (bąblowicy) w województwie A w latach 2002 - 2009. Na osiem zachorowań na tę chorobę przynajmniej w 5 przypadkach byli to rolnicy, a w dwóch osoby mające związek zawodowy z produkcją rolną. Organy, choć uzyskały tę informację, w ogóle się do niej nie odniosły, a wręcz przeciwnie w sposób pośredni zaprzeczyły jej stwierdzając, że osoba wykonująca zawód rolnika nie jest narażona na zachorowanie na bąblowicę. W wydanych decyzjach nie odniesiono się również do podnoszonych przez skarżącego kwestii dotyczących tego, że jego pola znajdują się w pobliżu lasu i zwierzęta leśne, a zwłaszcza lisy często znajdowały się na polu skarżącego przychodząc do jedynego wodopoju, zaś zwierzęta dziko żyjące są częściej nosicielami choroby niż te, które są hodowane (np. fermy lisów), dlatego też znacznie łatwiej jest się zarazić od zwierzęcia dzikiego przy wykonywaniu prac związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. Ponadto dopiero organ II instancji dostrzegł, że w skład gospodarstwa rolnego skarżącego wchodzi 0, 28 hektara lasu, stwierdzając jednocześnie, że pielęgnacja małego obszaru leśnego nie stwarza ryzyka zakażenia tasiemcem i rozwojem bąblowicy. Stwierdzenie to nie zostało poparte żadnym argumentem prawnym i nie wiadomo co jest w ocenie organu małym obszarem leśnym i czy ryzyko zakażenia wystąpi, jeżeli ten mały obszar leśny wchodzi w skład wielkiego obszaru leśnego. Jest rzeczą oczywistą, że sąd w żadnym stopniu nie przesądza treści przyszłego rozstrzygnięcia organu administracji, ale niezależnie od jego treści musi być ono w sposób zrozumiały i odnoszący się do konkretnego przypadku skarżącego, uzasadnione. Należy się też odnieść do wszystkich zgromadzonych dowodów w sprawie, gdyż organy po to występują o konkretne informacje, aby w efekcie wyprowadzić z nich właściwe wnioski i dokonać stosownej ich oceny. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W punkcie 2 wyroku na zasadzie art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.