II SA/Ol 885/24

Dnia 14 stycznia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 stycznia 2025 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Rozogi z dnia 24 lipca 2024 roku nr V/24/24 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Rozogi i terenów przyległych - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej terenów: ZC1, MN/U43, MN/U44, MN/U46, MN53 oraz § 5 pkt 11 lit. b), § 6 pkt 11 lit. b), § 7 pkt 11 lit b), § 8 pkt 11 lit. b), § 9 pkt 11 lit. b) i § 12 pkt 11 lit. b). W dniu 24 lipca 2024 r. Rada Gminy Rozogi (dalej jako" "Rada Gminy", "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609 z późn. zm.) dalej jako "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 977), dalej jako "u.p.z.p.", podjęła uchwałę Nr V/24/24 o uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Rozogi i terenów przyległych, dalej jako "Plan". W skardze, złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Wojewoda Warmińsko–Mazurski (dalej jako: "skarżący", "Wojewoda"), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej: terenów ZC1, MN/U43, MN/U44, MN/U46, MN53 oraz w zakresie: § 5 pkt 11 lit. b, § 6 pkt 11 lit. b, § 7 pkt 11 lit. b, § 8 pkt 11 lit. b, § 9 pkt 11 lit. b, § 12 pkt 11 lit. b. Zdaniem skarżącego, uchwała w zaskarżonej części w sposób rażący narusza obowiązujący porządek prawny i konieczne jest wyeliminowanie tych przepisów z obrotu prawnego. Wskazano, że w odniesieniu do lokalizacji nowego cmentarza lub jego rozszerzenia oraz do istniejących cmentarzy, zastosowanie mają zarówno przepisy u.p.z.p., jak i przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz.U. z 2024 r. poz. 576) oraz rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz.U. Nr 52, poz. 315), dalej jako "rozporządzenie". Skarżący powołał się na postanowienia ustawy o cmentarzach i rozporządzenia i stwierdził, że postanowienia Planu naruszają obowiązujące przepisy prawa w zakresie, w jakim nie uwzględniają ograniczeń w zagospodarowaniu terenów wokół zlokalizowanego na obszarze Planu cmentarza. Brak wytyczenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza stref ochrony sanitarnej powoduje, że Plan narusza m.in. przepisy art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 2b u.p.z.p., przepisy ustawy o cmentarzach oraz przepisy rozporządzenia. W szczególności dotyczy to obszarów oznaczonych w Planie symbolami MN/U43 i MN/U44, na których znajduje się, przyłączona do sieci wodociągowej, zabudowa o funkcji mieszkaniowej, zlokalizowana częściowo w odległości mniejszej niż 50 m od granicy terenu przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza. W odniesieniu do tych terenów należy uznać, że granice powiększanego cmentarza, znajdującego się na terenie o symbolu ZC1 zostały wyznaczone niewłaściwie, bez uwzględnienia strefy ochrony sanitarnej, wynoszącej co najmniej 50 m odległości pomiędzy istniejącą już na obszarach MN/U43 i MN/U44 zabudową mieszkaniową z cmentarzem, stosownie do § 3 rozporządzenia. Nie można zatem uznać, aby planowana lokalizacja cmentarza spełniała wymogi co do wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego w pływu cmentarza na otoczenie. Ponadto z tego samego powodu, tj. potencjalnego wywierania szkodliwego wpływu istniejącego cmentarza na tereny o funkcji mieszkaniowej, zakwestionować należy brak wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, zgodnie z § 2 pkt 5 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do terenów oznaczonych symbolami MN/U46 i MN53. Na terenach tych istnieje zabudowa, która częściowo znajduje się na granicy minimalnej, 50-metrowej strefy ochrony sanitarnej od istniejącego cmentarza. Obowiązujące na tych terenach nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone jedynie od stronu ich granicy z drogami (KDL2, KDL5), nie zaś od strony cmentarza. Brak wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy może spowodować w przyszłości, że możliwe będzie zlokalizowanie budynków na terenie, który powinien być objęty min. 50-metrowym pasem strefy ochronnej. Jest to także niekonsekwencja w stosunku do pozostałych, zlokalizowanych wokół cmentarza terenów o funkcji mieszkaniowej tj. MN/U42, RM13, MN/U43, MN/U45, MN54i, MN55, na których to obszarach tę nieprzekraczalną linię zabudowy wyznaczono również od strony sąsiadującego cmentarza. Wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego stanowi naruszenie przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto w ocenie Wojewody, kwestionowana uchwała obarczona jest także innym, istotnym naruszeniem prawa, polegającym na dopuszczeniu stosowania indywidualnych ujęć wody do celów technologicznych lub jako awaryjne zaopatrzenie w wodę w strefach ochronnych cmentarza. Sformułowania, zawarte w zakwestionowanych paragrafach stoją w sprzeczności z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W przepisie tym jest bowiem mowa o odległości cmentarza nie tylko od zabudowań mieszkalnych, zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności, ale także od studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych. Ta odległość powinna wynosić co najmniej 150 m, przy czym może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach 50-150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wyklucza to dopuszczenie stosowania indywidualnych ujęć wody "do celów technologicznych lub jako awaryjne źródło zaopatrzenia w wodę" minimalnej 50-metrowej strefie ochrony sanitarnej cmentarza. Nie można uznać, aby dopuszczenie ujęć wody do powyższych celów w strefie ochrony sanitarnej było zgodne z zasadą lokalizacji cmentarza w sposób wykluczający możliwość szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie (§ 1 rozporządzenia). W ocenie Wojewody, stwierdzenie nieważności aktu w zaskarżonej części spowoduje usunięcie naruszenia prawa, bez wpływu na pozostałe postanowienia Planu. W odpowiedzi na skargę, organ przychylił się do argumentacji skarżącego i uznał wniesienie skargi za zasadne. W ocenie organu, zarzuty sformułowane przez skarżącego skutkujące koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w oznaczonym zakresie zasługują na uwzględnienie. Organ przychyla się do stanowiska wedle którego uwzględnienie skargi spowoduje usunięcie naruszenia prawa bez wpływu na pozostałe postanowienia aktu prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.". Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że skarga Wojewody jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, organ w odpowiedzi na skargę również wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie zaś z art. 93 ust. 1 tej ustawy - po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Ustawodawca nie określił rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. Należy przyjąć, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa, jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów. Istotne jest także to, że w procesie stanowienia aktów prawa miejscowego, organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą zatem wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Przepisy prawa miejscowego mają charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw, gdyż w Konstytucji RP nie zawarto delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Podejmując zaskarżoną uchwałę, Rada Gminy zobligowana więc była działać w zakresie przyznanych jej ustawowo kompetencji wynikających z przepisów prawa, przestrzegając zasad stanowienia prawa lokalnego, określonego w przepisach. Sąd podziela zarzuty skargi. Należy podzielić zarzuty skargi dotyczące terenów: ZC1, MN/U434, MN/U44, MN/U46 i MN53. Zasadnie skarżący stwierdził, że brak wytyczenia ze wszystkich stron planowanego cmentarza stref ochronnych powoduje, że plan miejscowy narusza m.in. wymagania art. 15 ust. 2 pkt 9 i ust. 2b u.p.z.p. W myśl tych przepisów - w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (art. 15 ust. 2 pkt 9). Natomiast zgodne z ust. 2b - plan miejscowy przewidujący lokalizację nowego lub rozszerzenie istniejącego cmentarza sporządza się co najmniej dla obszaru obejmującego strefę ochronną, związaną z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu w sąsiedztwie cmentarza. W odniesieniu do terenów MN/U43 i MN/U44, na których znajduje się, przyłączona do sieci wodociągowej zabudowa o funkcji mieszkalnej, zlokalizowana częściowo w odległości mniejszej niż 50 m od granicy terenu przeznaczonego pod rozbudowę cmentarza, należy uznać, że granice powiększanego cmentarza znajdującego się na terenie o symbolu ZC1 zostały wyznaczone niewłaściwie, bez uwzględnienia strefy ochrony sanitarnej wynoszącej co najmniej 50 m odległości pomiędzy istniejącą już na obszarach MN/U43 i MN/U44 zabudową mieszkaniową a cmentarzem, zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia. W myśl tego przepisu - odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Tym samym, nie można uznać, że planowana lokalizacja cmentarza spełnia wymogi co do wykluczenia możliwości wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Odnosząc się do terenów MN/U46 i MN53 wskazać zaś należy na postanowienia § 2 pkt 5 Planu. Zgodnie z tym przepisem – ilekroć w dalszych przepisach niniejszej uchwały jest mowa o nieprzekraczalnej linii zabudowy – należy przez to rozumieć linię określoną w tekście oraz na rysunku planu, wyznaczającą najbliższe usytuowanie budynku względem linii rozgraniczającej tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania (...). W odniesieniu do tych terenów brak jest wyznaczenia określonej nieprzekraczalnej linii zabudowy. Na terenach tych znajduje się zabudowa, która częściowo znajduje się na granicy minimalnej 50-metrowej strefy ochrony sanitarnej od istniejącego cmentarza. Obowiązujące na tych terenach nieprzekraczalne linie zabudowy zostały wyznaczone jedynie od strony ich granicy z drogami, nie zaś od strony cmentarza. Brak wprowadzenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony granicy z cmentarzem może w przyszłości spowodować, że możliwe będzie zlokalizowanie budynków na terenie, który powinien być objęty min. 50-metrowym pasem strefy ochronnej. Przyjęte granice Planu uwzględniają jedynie obszar samego cmentarza, bez strefy ochrony sanitarnej będącej jego integralną częścią, zaś wyłączenie strefy ochrony sanitarnej cmentarza z planu miejscowego stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Ponadto należy podzielić zarzuty skarżącego dotyczące postanowień § 5 pkt 11 lit. b, § 6 pkt 11 lit. b, § 7 pkt 11 lit. b, § 8 pkt 11 lit. b, § 9 pkt 11 lit. b i § 12 pkt 11 lit. b Planu. W myśl tych postanowień – "zaopatrzenie w wodę – z sieci wodociągowej lub ujęcie własne, w strefach sanitarnych "50 m" i "150 m" od granicy cmentarza ustala się nakaz zaopatrzenia w wodę z sieci wodociągowej, dopuszcza się stosowanie indywidualnych ujęć wody do celów technologicznych lub jako awaryjne źródło zaopatrzenia w wodę". Sformułowanie to jest sprzeczne z wyżej cytowanym § 3 ust. 1 rozporządzenia. Warunkiem zmniejszenia odległości cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni do 50 m jest bowiem to, że teren posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Wyklucza to dopuszczenie stosowania indywidualnych ujęć wody do "celów technologicznych lub jako awaryjne źródło zaopatrzenia w wodę". Poza tym, użyte określenia są niejasne i nie występują na gruncie u.p.z.p. Z powyższego wynika w sposób niebudzący – zdaniem Sądu - wątpliwości, że dopuszczenie ujęć wody do ww. celów w strefie ochrony sanitarnej nie było zgodne z zasadą lokalizacji cmentarza w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Zgodnie bowiem z § 1 rozporządzenia – teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu na otoczenie. Wobec powyższego, kontrolując zaskarżoną uchwałę, Sąd, stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził jej nieważność w części odnoszącej się do regulacji wskazanych przez skarżącego.